О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Актуальные проблемы реформы местного самоуправления

Название
Актуальные проблемы реформы местного самоуправления
Дата выпуска материала
22.11.04
Текст

 

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных основ местного самоуправления

 

I. Конституция о местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации, десятилетний юбилей которой состоялся в 2003 году, закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России. Основные из них следующие.

1. Организация и осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в своих уставах собственного правового положения, структуры и статуса своих органов.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением.

5. Запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

6. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.

7. Организационная самостоятельность муниципальных органов подкрепляется законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности, институтами муниципальной собственности и местного бюджета.

8. Судебная защита местного самоуправления через возможность предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Иными словами, Конституция Российской Федерации создала максимально благоприятные условия для полнокровного развития компетенционных возможностей местного самоуправления.

Вступивший в силу 8 октября 2003 года (Российская газета. 2003 г. 8 октября) Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правовой регламентации компетенционных возможностей местного самоуправления, которые будут рассмотрены в следующем порядке: концепция разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации с точки зрения централизации отношений; территориальная организация; местные финансы; муниципальные полномочия по решению вопросов местного значения.

II. Концепция разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации: общие принципы или прямое регулирование. Закон носит название "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом речь идет о весьма детализированном тексте, содержащем 86 статей и 165 страниц. Для сравнения, Федеральный Закон от 12 августа 1995 года содержал лишь 62 статьи.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации "Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 1, подпункт н). Из этого следует, что установление общих принципов не находится в исключительной компетенции Федерации и что развитие этих принципов находится в собственной компетенции субъектов Федерации. Известно, что на протяжении последних лет они часто тормозили развитие местного самоуправления, и именно этот вывод лежит в основе реформы. Тем не менее, возникает вопрос, не рискует ли федеральный закон слишком углубиться в детали многих вопросов, когда в этом нет никакой необходимости. Например, число статей, посвященных формам осуществления местного самоуправления населением возрастает с 6 до 12, и эти статьи становятся более длинными и детализированными. Известно, что в этой сфере детализация правил недостаточна для того, чтобы обеспечить интенсивное участие граждан, и что необходимо, наоборот, оставить немного места для опыта, конкретных обстоятельств и живого творчества жителей. Или же, статья 44 четко определяет, каким должно быть содержание устава любого муниципального образования: если сравнить содержание федерального закона с тем, что должны регулировать уставы, то с трудом можно вообразить себе, в каких областях субъект Федерации может еще принимать законодательные акты, по каким конкретным вопросам федеральный закон ему четко предоставляет право выбора. Скорее субъект Федерации рискует увязнуть в создании местных институтов, поскольку ничто не запрещает ему детально заниматься законотворчеством, например, по вопросу о формах участия населения в принятии решений.

Необходимо добавить, что за обилием деталей, тем не менее, забыты важные аспекты. Например, закон тщательно прописывает процедуру местного референдума (статья 22), но не уточняет условия действительности этого референдума. В связи с этим, если речь идет о местном референдуме, принимающем решения, представляется обоснованным обусловить действительность референдума минимальным числом участвующих в нем избирателей. Это упущение подтверждается еще и тем фактом, что данное минимальное число участников предусмотрено для голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ муниципальных образований (статья 24), когда не менее половины избирателей должны принять участие в голосовании.

С такой же проблемой сталкиваемся и в случае со статьями 66 и 67 о советах муниципальных образований на уровне субъектов Федерации и об общероссийском объединении муниципальных образований. Вполне понятно, что закон наделяет эти организации правом представительства по касающимся их вопросам и что он придает официальный характер их участию в подготовке правительственных проектов в этой области. Но совсем не обязательно, чтобы закон вмешивался в саму организацию этих ассоциаций. Достаточно того, чтобы муниципальные образования были свободны создавать ассоциации, и если они так поступают, то автоматически подпадают под действие закона об общественных объединениях. По этой же причине, неправильно группировать в одной главе статьи, относящиеся к ассоциациям муниципальных образований, единственной функцией которых является представительство коллективных интересов (к тому же, им запрещено вмешиваться в деятельность муниципальных образований), и формы сотрудничества, предусмотренные законом с тем, чтобы муниципальные образования могли объединить свою волю и средства для осуществления тех или иных полномочий (создание хозяйственных обществ или некоммерческих организаций частного права). Все эти права имеют совершенно другой предмет, поскольку они относятся к осуществлению полномочий, которыми муниципальные образования наделены в силу закона.

III. Территориальная организация или гимн муниципальному району. Закон закрепляет важный политический выбор в статье 10: муниципальные образования должны быть образованы на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Этому следует уделить особое внимание с учетом большого разнообразия географических условий России. Выбор, сделанный в статье 10, заслуживает одобрения. С одной стороны, речь идет об общем для всех государств Европы принципе. С другой стороны, это запрещает любые попытки лишить население определенной территории права на местное самоуправление на том основании, что местные условия этого не позволяют. Таким образом, следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации делает местную автономию не прерогативой муниципальных образований, а правом граждан (статья 130). Тем не менее, закон предусматривает выявление "малонаселенных территорий": правительство определяет список субъектов Федерации, где плотность населения в сельских поселениях в три раза ниже, чем средняя плотность населения сельских поселений в целом по России (п. 3 статьи 11).

До настоящего момента территориальная организация страдала от отсутствия четкости в ее иерархии и наложении муниципальных образований, имеющих одинаковый статус, на одной территории. Закон содержит определенное упрощение с точки зрения категорий муниципальных образований и определяет критерии, которые должны соблюдаться для разграничения муниципальных образований. Однако это упрощение является лишь частичным, поскольку закон продолжает опираться на людские поселения (см. определение статьи 2). Этот выбор соответствует намерению создать местное самоуправление, основывающееся на отношениях, которые формируются между гражданами, с тем, чтобы органы местного самоуправления являлись их выразителями. Это также является отступлением от функционального подхода, который состоял бы в том, чтобы сформировать муниципальные образования по объему тех функций, которыми их хотели наделить. Этот выбор заставляет согласиться на существование муниципальных образований небольшого размера в некоторых случаях. Закон не содержит прямого указания на территориальную структуру, которая возникнет в связи с его выполнением, однако статья 35, касающаяся формирования муниципальных советов в зависимости от численности населения, предусматривает наличие муниципальных образований с числом жителей менее одной тысячи человек (совет, состоящий из десяти членов). Поэтому закон вводит территориальную организацию, учитывающую в действительности лишь один или два уровня местного самоуправления, где второй уровень скорее является высшим уровнем местного самоуправления.

Закон также различает:

 поселение, определяемое как любой населенный пункт, в границах которого население осуществляет право на местное самоуправление. Также различаются городское и сельское поселение, причем закон вводит важное уточнение, исключая возможность того, чтобы сельское поселение, находящееся внутри границ городского поселения, являлось бы поселением по смыслу нового закона, т.е. имеющее право на местное самоуправление. Это может являться обоснованным упрощением административной организации;

 муниципальный район, определяемый как территориальное образование, в границах которого целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

 городской округ, определяемый как городское поселение, где целью местного самоуправления является решение как "вопросов местного значения", так и вопросов межмуниципального характера;

 внутригородская территория города федерального значения: в федеральных городах местное самоуправление в действительности осуществляется в рамках городских районов. Таковы четыре категории муниципальных образований, которые признаются законом. У каждого из них различные органы и полномочия. В частности, закон оставляет выбор по способу формирования совета района: 1) совет, состоящий из руководителей поселений, входящих в район, а также из советников, выбранных их муниципальными советами; 2) совет, избираемый прямым голосованием. Таким образом, дебаты по этому вопросу не закрываются федеральным законом; но он также не указывает, кто уполномочен решить этот вопрос: закон субъекта Федерации или сами муниципальные образования. Закон лишь уточняет, что закон субъекта Федерации определяет территориальные границы муниципальных образований. Этот пункт требует уточнения, но, возможно, что это решение может быть принято на основании закона субъекта Федерации. Можно предположить, что последующий опыт поможет сделать выбор. Тем не менее, величина полномочий, которыми наделяется район, говорит в пользу прямых выборов. В этой связи следует также напомнить, что бюджет района включает в себя бюджеты, входящих в него городских и сельских поселений. Распределение местных налоговых ресурсов между районами и поселениями осуществляется на основании закона субъекта Федерации в зависимости от решения, принятого по порядку формирования совета района. Из этого можно сделать вывод, что совет, избираемый прямым голосованием, должен обладать налоговыми полномочиями, в то время как в другом случае финансирование должно обеспечиваться главным образом за счет взносов из бюджетов поселений. В первом случае, район может устанавливать нормы распределения поступлений от местных налогов между входящими в него поселениями. Кроме того, если учесть, что город, имеющий статус городского округа, аккумулирует ресурсы поселений и района, то район без значительных налоговых полномочий и с представительным органом, в который входят лишь территории  члены, будет иметь небольшой вес по сравнению с городом, имеющим статус городского округа. Из этого следует, что в большинстве случаев наиболее логичным выбором является выбор в пользу сильного и имеющего собственные налоговые ресурсы района. Предпочтение этому решению очевидно.

IV. Местные финансы, которые продолжают петь романсы. Глава VIII закона показывает, что с бюджетной точки зрения следует различать два уровня органов местного самоуправления: с одной стороны, муниципальные районы и городские округа и, с другой стороны, поселения. Только первые будут иметь в будущем настоящую бюджетную автономию, поскольку бюджеты вторых будут входить в консолидированный бюджет муниципального района или городского округа. Это решение представляется оправданным, если сделан выбор в пользу территориальной организации, которая в основании будет весьма фрагментарной и с большим количеством самоуправляющихся единиц.

Закон предусматривает собственные налоговые ресурсы и налоговые ресурсы, получаемые от Федерации или от субъектов Федерации, но не определяет их. Распределение собственных налоговых ресурсов между муниципальными образованиями будет зависеть от закона субъекта Федерации, но все налоговые поступления в полном объеме должны включаться в бюджеты муниципальных образований.

Хотелось бы напомнить, что в науках финансового и муниципального права определены направления совершенствования местного налогообложения (расширение закрытого перечня местных налогов и сборов; концепция совместных налогов через введение в рамках общих федеральных и региональных ставок местных надбавок к ним; использование на местном уровне косвенного налогообложения). Данные достижения следует использовать в практическом правотворчестве, поскольку инициативы, обсуждавшиеся в 2003 году в правительстве, пока недостаточны и не отвечают ожиданиям муниципальной общественности.

Статья 60 посвящена выравниванию бюджетной обеспеченности поселений (за счет региональных и районных фондов), а статья 61  выравниванию бюджетной обеспеченности между муниципальными районами и городскими округами субъектов Федерации (региональный фонд финансовой поддержки). Выравнивание бюджетной обеспеченности позволяет в некоторой степени уравнять условия по решению вопросов местного значения. Это выравнивание отражает социальную значимость некоторых полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме того, предусматривается создание фонда муниципального развития в бюджете каждого субъекта Федерации, задачей которого является финансирование инвестиционных программ или проектов (статья 62).

Для финансирования переданных государственных полномочий создается компенсационный фонд (статья 63). Задачей данного фонда является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации уровне. Органы местного самоуправления могут дополнять это финансирование своими собственными ресурсами. Это право делает еще более важным выравнивание бюджетной обеспеченности, с тем чтобы избежать того, чтобы слишком большая разница в имеющихся ресурсах не приводила к слишком крупным различиям уровня предоставляемых услуг.

Этот вид финансирования смягчает разницу между собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и переданными полномочиями. Он предполагает, в частности, наличие у органов местного самоуправления средств, дополняющих помощь от государства. Но впоследствии следует избегать ситуаций, в которых государство могло бы отказаться от своих обязательств, заменив их финансированием из местного бюджета, сохранив за собой право контроля. Это бы означало постепенный возврат к нынешней ситуации, которой необходимо положить конец, что могло бы привести к значительному увеличению собственного налогового бремени. Предпочтительней, чтобы участие местных бюджетов в финансировании государственных полномочий оставалось ограниченным.

V. Муниципальные полномочия по решению вопросов местного значения, которых пока явно недостаточно закреплены в ст. 17 Закона. Попробуем сопоставить их с содержанием Великой хартии муниципальных прав, разработанной коммунальной наукой в начале XX века, представляющей собой совокупность муниципальных правомочий, которые позволяют местному самоуправлению действовать наиболее эффективно.

Великая хартия муниципальных прав

Федеральный Закон от 06.10.2003
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»

1. Право юридического лица как возможность заключать сделки, принимать обязательства без ограничений.

1. В ст. 17 Закона этого права нет. Оно есть в ст. 37 в отношении местной администрации. Однако юридическим лицом должно быть муниципальное образование, а не его администрация. Если муниципальное образование выражает мнение граждан, то его администрация не может существовать сама по себе.

2. Право распоряжения муниципальным имуществом.

2. Есть в статьях, посвященных статусу органов местного самоуправления, но в ст. 17 Закона не закреплено.

3. Право владения муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

3. Есть в ст. 17 Закона.

4. Право установления местных налогов и сборов.

4. Входит в исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления. В ст. 17 Закона не предусмотрено.

5. Право таксации или дополнительного обложения.

 

5. В ст.17 Закона есть право установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и организаций.

6. Право принудительного отчуждения частного имущества для муниципальных нужд.

 

 

6. В ст.17 Закона и в самом Законе нет, но в гражданском законодательстве такую возможность найти можно (например, ст.239
ГК РФ).

7. Право издания обязательных постановлений (санитарные дела, пожарные, строительные, дорожное движение, зеленые насаждения и др.).

 

7. В ст.17 Закона есть право издания муниципальных правовых актов.

8. Право устанавливать административные санкции за нарушение обязательных постановлений.

8. В ст.17 Закона нет. В законодательстве о местном самоуправлении исключено. КоАП РФ 2001 г. это право органам местного самоуправления не предоставил.

9. Право иметь муниципальную милицию.

 

9. В ст.17 нет, а то, что есть в законе
о милиции – это не муниципальная милиция, а скорее федеральная.

10. Право муниципального контроля за соблюдением обязательных постановлений.

10. В ст.17 Закона нет. В Законе в ст.38 появился обязательный контрольный орган муниципального образования.

Сравнительный анализ положений Великой хартии муниципальных прав и ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что прямое совпадение правомочий имеет место только в трех случаях. В четырех случаях правомочия из Великой хартии муниципальных прав находим в других нормах Федерального закона от 6 октября 2003 года. Три правомочия из Великой хартии муниципальных прав, а именно: право юридического лица для муниципального образования; право органов местного самоуправления устанавливать административные санкции за нарушение обязательных постановлений; право иметь дееспособную муниципальную милицию, российское законодательство не содержит.

Думается, возможно и необходимо систематизировать в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003г. без малейшего ущерба для этого документа все правомочия, содержащиеся в Великой хартии муниципальных прав, а затем последовательно развить их в отраслевом законодательстве.

Резюмируя рассмотренные проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, очевидно:

1. Региональный уровень власти потерял ряд полномочий по нормированию местного самоуправления в пользу федерации. Местный уровень власти сохранил свои прежние компетенционные возможности.

2. В рамках территориальной реформы сельского самоуправления с учетом слабости малых поселений выбор следует делать в пользу сильного и имеющего собственные налоговые ресурсы муниципального района.

3. Проблема полнокровности местных финансов вскоре отмечает вековой юбилей. Есть ощущение, что пора ее решать. Пути решения понятны. Нужна политическая воля.

4. Великую хартию муниципальных прав следует в полном объеме отразить в ст.17 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 

Костюков А.Н.,

доктор юридических наук.

§2. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

 

Как известно Совета Федерации наделен Конституцией Российской Федерации важными полномочиями по формированию судебной власти, в частности Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время Совет Федерации, участвуя в законодательном процессе, должен учитывать при одобрении законов и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Выступая субъектом права законодательной инициативы, палата может влиять на содержание федеральных законов.

Конституция РФ, гарантируя судебную защиту местного самоуправления, вместе с тем не включает органы местного самоуправления в круг субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» также не называет органы местного самоуправления в числе органов и лиц, которые вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако данный Закон, закрепляя это право за гражданами и их объединениями, содержит положение, которое дает возможность законодателю признавать право обращаться с конституционной жалобой и за иными органами и лицами. И такая законодательная практика имеется. Так, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» правом обращаться в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой обладает Уполномоченный по правам человека.

К сожалению, законодатель, устанавливая общие принципы организации местного самоуправления, не признал за органами местного самоуправления права на обращение в Конституционный Суд РФ. Это право не закрепляет ни действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г с аналогичным названием (он вступает в силу в полном объеме с 1 января 2006 года).

Вместе с тем вопрос о необходимости признать за органами местного самоуправления право на обращение в Конституционный Суд РФ неоднократно поднимался в литературе. Это право, безусловно, должно признаваться за органами местного самоуправления. На это обращает внимание и Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором констатируется «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления».

Практика Конституционного Суда РФ до недавнего времени также исходила из вывода, что органы местного самоуправления не обладают правом на обращения в Конституционный Суд РФ. В своем Определении от 19 марта 1997 г. № 20О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ обосновал свой отказ рассматривать жалобу представительного органа местного самоуправления (Омского городского Совета). следующим образом. Процитируем его полностью: «Согласно части первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а также объединения граждан.

По смыслу Конституции Российской Федерации объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со статьей 30 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на объединение, зависит от усмотрения самого гражданина.

Органы местного самоуправления, к каковым принадлежит Омский городской Совет, является формой осуществления власти народом, образуется на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в статье 32 Конституции Российской Федерации, т.е. имеют иные, чем объединения граждан, признаки. Конституция Российской Федерации различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права.

Поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон «О Конституционным Суде Российской Федерации» не наделяет органы местного самоуправления правом на обращения в Конституционный Суд Российской Федерации ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством, жалобу Омского городского Совета нельзя признать допустимой по смыслу названного Закона»

Позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ в названном выше Определении, находится в русле понимания и трактовки природы местных самоуправляющих единиц, которые достаточно давно определились в юридической литературе. Выдающийся дореволюционный государствовед Коркунов Н.М. обращал в свое время внимание на существенные различия между общим началом свободы общения, свободы союзов (объединений) и местным самоуправлением. Он писал: «Отношения государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы. Государство представляет или полную свободу образования и деятельности всевозможных союзов, или под известными ограничениями… Но никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей… они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует».

Таким образом, в основе местного самоуправления лежит не право граждан на объединение, не их волеизъявление: местное самоуправление основывается на признании государством, его конституцией за населением местных территориальных единиц полномочий на решение вопросов местного значения, осуществление публичновластных функций на местном уровне.

Конституционный Суд РФ очень четко и определенно сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15П. Исходя из содержания статей 3 (часть 2) и 12 Конституции РФ, он констатировал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. Право на осуществление местного самоуправление означает, что «граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

Местное самоуправление, таким образом, является необходимым элементом конституционного механизма осуществления народом своей власти, а не добровольной формой объединения населения для участия в решении тех или иных общих задач. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, на основе своих конституционных прав участвует в осуществлении публичной власти. Поэтому если их даже рассматривать как своеобразное объединение, то это объединение в силу того, что, оно осуществляет публичновластные функции, никак нельзя отнести к институтам гражданского общества, которыми по своей природе, по порядку образования, основным своим признакам являются объединения граждан по смыслу статьи 30 Конституции РФ, статьи 96 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. Обращает на себя внимание, что Конституционный Суд РФ, достаточно широко трактуя понятие «объединения граждан», вместе с тем оставался первоначально в четких рамках конституционного содержания этого понятия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года № 17 – П (в нем он признал право на обращение с конституционной жалобой за акционерными обществами, товариществами и обществами с ограниченной ответственностью) при этом указывается, что по смыслу части первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности, самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). То есть и в данном случае подход Конституционного Суда РФ к содержанию понятия «объединение граждан» отвечает устоявшимся в нашей юридической литературе и законодательной практике четко определенным критериям, к которым относится принцип добровольности объединения, возможности выхода из объединения и др. Таким образом, основываясь на цитируемых выше решениях Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод, что муниципальное образование, которое образуется населением территориальной единицы в результате реализации им права на осуществление местного самоуправления и которое включает в себя всех граждан, проживающих в границах данного муниципального образования, принципиально отличается от объединений граждан, которые возникают на основе реализации гражданами права на объединения, права создавать общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации. Именно это обстоятельство, как представляется, не позволило Конституционному Суду РФ 19 марта 1997 года признать органы местного самоуправления ни объединением граждан, ни представителями объединения граждан, в качестве которого (казалось бы) можно было рассматривать муниципальное образование. Однако законодательное определение понятия «муниципальное образование» как «населенной территории, предусмотренной федеральным законом» (а не объединения граждан) никак не давало оснований для такого вывода.

Иное дело, когда пытаются ввести вопреки Конституции РФ, Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления не только в научный оборот (что вполне допустимо в зависимости от целей исследования), но и в практику правового регулирования (прежде всего, на уровне субъектов РФ, муниципальных образований) понятие «местное сообщество» в качестве самостоятельного субъекта права наряду с населением, муниципальным образованием (признавая за этим субъектом даже права собственника муниципального имущества, что противоречит Гражданского кодексу и Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, ибо таким собственником является муниципальное образование). От понятия «местное сообщество» очень легко перейти к определению населения муниципального образования как территориальному коллективу, территориальному объединению граждан. Не составляет исключение в этом отношении и Конституционный Суд РФ, который достаточно часто в своих решениях использует это понятие («местное сообщество»). Представляется, что некритическое отношение к использованию при характеристики природы местного самоуправления понятия «местное сообщество» явилось одним из тех обстоятельств, которые в целом и определили перемену в 2002 г. позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о праве органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ (в сравнении с той, что была им сформулирована в Определении от 17 марта 1997 года). При этом удивляет то, что Конституционный Суд РФ пришел к прямо противоположной позиции, не рассматривая специально этот вопрос, когда имеется возможность обстоятельно и аргументировано обосновать свой вывод, свою новую правовую позицию по принципиальному вопросу (казалось бы, что изменилось с 17 марта 1997 года? Конституция РФ осталась без изменений, федеральное законодательство о местном самоуправлении также не давало оснований для новой трактовки этого вопроса). При этом Конституционный Суд РФ не привел никаких обоснований, почему он отказывается от прежней своей позиции. Свою новую позицию Конституционный Суд РФ сформулировал буквально в двух предложениях. Видимо, это было связано с тем (как уже отмечалось), что дело, которое рассматривалось Конституционным Судом, не имело, строго говоря, прямого отношения к вопросу о том, вправе ли органы местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ. Хотя, конечно же, этот вопрос (даже в данных обстоятельствах) требовал более обстоятельного рассмотрения.

 В своем Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7 П Конституционный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества» приходит далее к выводу, что «в процедуре конституционного судопроизводства  в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»  могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления». Уже появилась на основе этого вывода Конституционного Суда РФ и практика рассмотрения Конституционным Судом РФ обращений органов местного самоуправления. Так, 9 апреля 2003 г. Конституционный Суд РФ принял Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». В этом Определении Конституционный Суд РФ, объясняя правомочность конституционный жалобы органа местного самоуправления, повторяет, по сути, дословно свою аргументации, данную в Постановлении от 2 апреля 2002 года, не добавляя какихлибо новых аргументов.

Представляется, что вывод Конституционного Суда РФ о таком расширительном толковании понятия «объединение граждан», которое охватывает своим содержанием не только добровольные объединения граждан, но и население муниципального образования, то есть граждан в силу их проживания на определенной территории, участвующих в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении в осуществлении местного самоуправления, лишает какойлибо правовой определенности содержание понятия «объединение граждан», которое использует Конституция РФ (часть 2 ст. 15), Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (часть 1 ст. 96). Едва ли являлось оправданным и необходимым при рассмотрении дела, в котором перед Конституционным Судом РФ не стояла задача выяснить, может ли население рассматриваться как объединение граждан, обращаться к этому вопросу. Данная Конституционным Судом РФ трактовка понятия «объединения граждан» ставит перед законодателем целый ряд вопросов, которые Конституционный Суд РФ в силу особенностей своей компетенции не может решить. Однако и законодатель не спешит их решать.

К этим вопросам относится, в частности, вопрос о том, какие органы местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. Как показывает практика, это может быть исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (местная администрация). Конституционный Суд РФ, опережая законодателя, это право уже признал за местной администрацией (в выше названном Определении). Безусловно, это право должно принадлежать и представительному органу местного самоуправления. Но ведь законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность образования и иных выборных и формируемых другим путем органов местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления могут подразделяться также на коллегиальные и единоличные (например, глава муниципального образования). Муниципальные образования могут образовывать контрольные органы, муниципальные избирательные комиссии, которые в соответствии с законодательством также являются органами местного самоуправления. Все эти органы вправе обращаться в Конституционный Суд РФ? Видимо те, кто вправе представлять интересы населения муниципального образования. Эти вопросы надо решить законодательным путем, учитывая, что они уже поставлены и отчасти решены Конституционный Суд РФ. Кроме того, надо иметь также в виду и новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления (2003 г.), который в ст. 41 устанавливает, что от имени муниципального образования выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с его уставом.

Встает также вопрос о соответствующем праве органов территориального общественного самоуправления. Вывод Конституционного Суда РФ, как представляется, в большей степени (нежели применительно к органам местного самоуправления) отвечает природе данных органов, которые действительно представляют добровольную самоорганизацию граждан по месту их жительства (на части территории муниципального образования) для осуществления собственных инициатив в решении вопросов местного значения. Законодатель не должен их забыть, когда будет уточнять, какие органы, представляющие объединения граждан, вправе обращаться в Конституционный Суд РФ.

Более сложным является вопрос о том, распространяется ли вывод Конституционного Суда РФ на союзы и ассоциации муниципальных образований, которые также могут рассматриваться как представители населения (по терминологии Конституционного Суда РФ – территориальных объединений граждан) городских и сельских поселений, других территорий, осуществляющего местное самоуправление. Тем более что данные союзы и ассоциации одной из своих задач имеют выражение и защиту общих интересов муниципальных образований.

Представляет интерес также вопрос о том, какое решение принял бы Конституционный Суд РФ, если бы к нему обратился с конституционной жалобой местный орган государственной власти административно  территориальной единицы, население которой также можно определить как территориальное объединение граждан (Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность формирования подобных органов государственной власти, включая и представительные органы государственной власти, на территории субъектов РФ; в некоторых субъектах РФ они имеются). Видимо, было бы логично признать и за данными органами власти право на обращение в Конституционный Суд РФ. Таким образом, решение принятое 2 апреля 2002 года Конституционным Судом РФ, нуждается в законодательном развитии, конкретизации. К сожалению, законодатель пока не проявил интерес к данному решению Конституционного Суда РФ и его правовым последствиям. Возможно, все таки соответствующие дополнения появятся в законодательстве о местном самоуправлении по инициативе Совета Федерации.

 

Фадеев В.И.,

доктор юридических наук.

 

§3. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации

История местного самоуправления в России в современный период, начиная с 1990 года по 2003 год, насчитывает три принципиально отличающихся друг от друга и по форме и главное, по содержанию законов федерального уровня, регулирующих вопросы организации местного самоуправления. Как известно, началу реформирования системы власти в России положили первые выборы в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующие в 1990 году выборы депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Верховный Совет СССР принял в 1990 году закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие «местного самоуправления». С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Основная проблема заключалась в необходимости разделения функций и полномочий единой государственной власти по вертикали на государственную и местную власть.

До 1993 года преобразование системы единой государственной власти, системы местного государственного управления в систему местного самоуправления основывалось на системе административно-территориального деления. Как известно, и в СССР, и в Российской Федерации действовала система административно-территориального деления, унифицированная для всех субъектов Федерации. Система местных органов государственной власти включала в себя следующие административно-территориальные единицы, подчинённые по вертикали исполнительной власти: район, город областного, окружного, краевого, республиканского подчинения; посёлок, город районного подчинения, сельский совет. В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» система местного самоуправления строилась по административно-территориальному принципу. Административно-территориальные единицы одновременно являлись и единицами местного самоуправления.

С принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам управления определенных властных полномочий. Союзный закон был значительным шагом вперед. Основные его недостатки заключались в том, что его нормы носили рамочный характер, что не позволяло в субъектах Федерации оперативно устанавливать разграничение полномочий между нарождающимися властными представительными структурами  советами и их исполнительными органами  исполнительными комитетами. В СССР практически отсутствовал столь необходимый в тех условиях опыт реализации положений рамочных законов и разграничения властных полномочий в действовавшей в то время системе двойного подчинения исполнительных органов по вертикали. И этот в целом прогрессивный закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от «прямого» управления в советской однопартийной системе к системе управления в рамках самостоятельных исполнительно распорядительных полномочий советских органов различного уровня.

В результате проведения относительно демократических выборов в советы в 1990 году ситуация начала радикально изменяться. Возникли политические предпосылки для действительного перехода властных полномочий от парткомов и исполкомов к советам. Однако отсутствие в законах детального регулирования предметов ведения и полномочий и, в особенности, конкретного административно-правового механизма распределения правомочий и ответственности порождало в первый год деятельности новых представительных органов  советов конфликты между исполнительными и представительными органами местной власти.

Этот конфликт был практически разрешен с принятием Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 году. Закон, в частности, предусматривал не только разграничение полномочий советов и исполнительных органов местного самоуправления  местных администраций, но и закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления. Практика деятельности советов доказала необходимость постепенности реформирования. Именно такой подход в те годы и обеспечил ряд положительных результатов: к 1992 году местные советы, особенно на уровне городов и районов, превратились в реально функционирующие и дееспособные органы местной власти. Кроме того, указанный Закон устранял юридико-технические недостатки союзного закона, содержавшего многочисленные отсылочные нормы и пробелы, порождавшие многочисленные конфликты в деятельности местной власти.

По своему содержанию рамочный союзный закон был значительно либеральней российского, поскольку допускал возможность реализации в субъектах Федерации различных вариантов местного самоуправления в рамках основных принципов организации системы местной власти. Принятие закона было, по существу, революционным шагом, поскольку практике советского строительства был известен лишь один вариант внутренней структуры местной власти «совет – исполком». Попытки реализовать иные варианты приводили к многочисленным конфликтам, а в некоторых случаях и к разрушению управленческих структур на местном уровне. В этой ситуации российский законодатель, учитывая исторические традиции и сложившийся опыт деятельности управленческих структур, избрал стратегию постепенного реформирования, а не радикальной ломки. К таким мерам можно отнести, например, введение должности главы администрации с соответствующим перечнем полномочий, учреждение малых советов и т.д.

Постепенное эволюционное реформирование местной власти продолжалось до 21 сентября 1993 года, когда советы были распущены первым Президентом России. В этот день (несмотря на то, что соответствующие указы Президента о роспуске советов были приняты позже) было, по существу, ликвидировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная «вертикаль», но не в виде системы «советовисполкомов», а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Вновь возникшая ситуация практически полностью повторяла ситуацию, существовавшую до 1990 года. Различия состояли лишь в том, что до 1990 года советы юридически провозглашались полновластными, а реально такими полномочиями не обладали. После же 21 сентября 1993 года представительные органы были и формально  юридически лишены властнораспорядительных полномочий. Таким образом, воссоздавалось местное государственное управление.

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента под предлогом восстановления «управляемости» и ликвидации соподчинённости советов в действительности восстановили вертикаль исполнительной власти, характерную для советской политикоуправленческой системы и являвшуюся исполнительно-распорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства. Теперь же в качестве аналога такого партийного руководства выступила система президентской власти.

Реставрация исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Указы Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», № 1797 от 27 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления» и № 557 от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций восстановили назначение глав администраций, наделенных правами единоличного решения широкого круга вопросов, вернувшись таким образом к советской системе «вертикального» подчинения.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и властных полномочий, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Действующая Конституция Российской Федерации допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административно-территориальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административно-территориального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно «муниципальное образование».

Пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это влечет за собой, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции, образование второго уровня нормативного регулирования вопросов местного значения субъектами Федерации, что существенно усложнило систему законодательного регулирования. Под предлогом реформирования административно-территориального деления в одних субъектах Федерации были ликвидированы органы местной власти в поселках и сельских округах, в других  на уровне районов. Квазитеоретическому обоснованию такой практики служила идеология правительственного проекта федерального закона с его поселенческим принципом построения системы местной власти и независимыми друг от друга органами местного самоуправления. По мнению разработчиков правительственного проекта, именно его идеология адекватно отражала установления ст. 131 Конституция РФ об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Поскольку конституционные нормы не устанавливали однозначную связь территориального построения местного самоуправления исключительно с поселенческим принципом, многие органы местного самоуправления, действовавшие до 1993 года, были фактически ликвидированы иным образом  принимавшимися законами субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве. В эти нормативные правовые акты, однако, не включались прямые предписания о ликвидации местных администраций. В текстах таких законов просто не учитывалось то обстоятельство, что в отличие от федеральных структур, полномочия исполнительных органов местной власти на подведомственной территории в полном объеме осуществлялись главами местных администраций в территориальных границах районов, городов, поселков, сельских округов.

Принимая Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года, федеральный законодатель попытался устранить ряд существенных искажений конституционных принципов местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные принципы. К ним, в частности, относятся нормы: о приоритете представительных органов местного самоуправления, с которыми связывается в первую очередь деятельность муниципального образования как субъекта публичного права, наделенного правами юридического лица; о допустимости организации местного самоуправления на уровне районов; об установлении компетенции местного самоуправления; конкретизирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и устанавливающие их исчерпывающие перечни; о процедурах поэтапного реформирования органов местного самоуправления. В переходных положениях предусматривались конкретные сроки и процедуры перехода от назначаемых глав местных администраций (выполнявших с 21 сентября 1993 г. функции местного самоуправления) к системе выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, функционирующих на основе конституционных принципов и механизмов.

Однако и этот федеральный закон, являясь результатом политического компромисса, имел известные недостатки, которые до сих пор негативно влияют на практику деятельности местного самоуправления и не позволяют говорить о качественных подвижках в достижении целей создания реально функционирующих органов местного самоуправления, самостоятельных в рамках своих полномочий. К таким недостаткам можно отнести, например, факультативный характер нормы о главе местного самоуправления, наделенного неопределенными «скрытыми» полномочиями по руководству деятельностью местного самоуправления на территории муниципального образования. Подобные факультативные нормы, в частности позволили, ничего не меняя в субъектах Федерации, воспроизвести систему построения местной власти, которая была установлена указами Президента, изданными в конце 1993 года  начале1994 года.

Федеральный закон в редакции 1995 года содержал также ряд декларативных положений, которые не были подкреплены материальными и процессуальными гарантиями, императивными нормами и процедурами их реализации. Субъекты Федерации воспользовались такими пробелами и ввели в региональном законодательстве нормы, искажающие конституционные принципы местного самоуправления. Характерным примером является отказ в субъектах Федерации от проведения выборов органов местного самоуправления в период 19931996 годов под предлогом отсутствия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законов субъектов Федерации о выборах в местные органы власти. Федеральный законодатель с целью обеспечения возможности реализации конституционных прав граждан на избрание органов местного самоуправления был вынужден в экстренном порядке принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан при выборах в органы местного самоуправления», содержавший ряд правовых гарантий.

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки новой редакции Федерального закона, его разработчики отнесли следующие:

 неопределенность, а в ряде случаев множественность моделей территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения;

 нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

 несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией о разграничении полномочий, образованной Президентом Российской Федерации. В ходе работы Комиссии над разрешением проблемы разграничения полномочий, концептуальные идеи четкого и однозначного установления полномочий для местного самоуправления с выделением расходных обязательств местных бюджетов, необходимости ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены не менее фундаментальным положением о необходимости введения двухуровневой организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Поэтому основная концептуальная идея о разграничении полномочий трансформировалась в концептуальную идею унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня. На этапе разработки новой редакции Федерального закона существовала возможность в определенной степени возвратиться к территориальным границам, в которых осуществлялось местное самоуправление в Российской Федерации до принятия Конституции России в 1993 году.

Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности.

6 октября 2003 года Президент Российской Федерации подписал новую редакцию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализ ее положений в комплексе с положениями Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95ФЗ от 4 июля 2003 года и федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы позволяет выделить следующие положения Федерального закона в качестве новаций в организации местной власти.

1.       В Федеральном законе устанавливается ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности местного самоуправления, вводятся нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на осуществление местного самоуправления. К таковым относятся положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыва депутатов и должностных лиц, получения информации и обязанности информирования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. В Федеральном законе предпринята попытка унификации положений о территориальной организации местного самоуправления на основе введения во всех субъектах Федерации двухуровневой системы организации местного самоуправления. Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует как конституционным положениям, так и международным нормам, а также традициям и реальной практике организации местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, сложившимся в субъектах Федерации. Более того, предложенные в новой редакции Федерального закона принципиальные положения о возврате к двухуровневому местному самоуправлению являются гарантиями обеспечения норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года. Так, ч. 1 ст. 58 указанного Федерального закона предписывалось провести выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также должностных лиц местного самоуправления не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу Закона, а ч. 3 ст. 6 обязывала субъекты Федерации провести разграничение полномочий между двумя уровнями местного самоуправления.

При этом главы местных администраций, назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это было предусмотрено Федеральным законом, сохраняли свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица в порядке, установленном Федеральным законом в редакции 1995 года. Срок осуществления полномочий назначенных должностных лиц ограничивался 6 месяцами, т. е. осуществление ими полномочий продлялось на срок до вступления в должность выборных должностных лиц и избрания выборных представительных органов местного самоуправления. Таким образом, по смыслу ч. 2 ст. 59 в совокупности с положениями ст. 5762 Федерального закона в редакции 1995 года муниципальными образованиями должны были стать практически все территориальные единицы, в которых осуществлялись полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления до принятия Конституции РФ в 1993 году.

До разграничения предметов ведения между двумя уровнями местной власти законами субъектов Федерации полномочия каждого из уровней должны были осуществляться в порядке, установленном ст. 56 Федерального закона в редакции 1995 года и действовавших норм ст. 4976 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года, устанавливающих компетенцию поселковых, сельских, городских и районных советов и их администраций. В принятом в 1995 году Федеральном законе не предусматривалось территориальных преобразований на местном уровне. Иными словами, органы местной власти, в соответствии с принятым в 1995 году Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны были быть образованы во всех территориальных единицах, в которых полномочия по вопросам местного значения осуществляли главы местных администраций на основании указов Президента РФ, изданных до принятия Конституции. Более того, в соответствии с положениями ст. 1 и 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138ФЗ от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июня 1998 г. № 85ФЗ, было установлено, что муниципальными образованиями являются: районы, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты, в которых осуществлялось местное самоуправление.

Однако нормы указанных федеральных законов по разным причинам не были выполнены субъектами Федерации. В нарушение данных законов в 19ти субъектах Федерации были ликвидированы органы местной власти на уровне района, а в 47  на уровне сельских округов и поселков. Требования федеральных законов были полностью реализованы лишь в 22 субъектах Федерации, где действует двухуровневая территориальная модель организации местной власти. Таким образом, концептуальные положения новой редакции Федерального закона о введении двухуровневой системы для тех субъектов Федерации, в которых отсутствует местное самоуправление, либо действует одноуровневая модель, являются своего рода механизмом, обеспечивающим реализацию конституционной модели местного самоуправления, детализированной в вышеназванных федеральных законах. Однако в отношении и тех субъектов Федерации, которые полностью исполнили предписания Закона, предложенные механизмы и критерии установления границ муниципалитетов могут привести к пересмотру существующих границ не только на уровне сельских округов и поселков, но и между районами.

3. В новой редакции Федерального закона 2003 года предпринята попытка уточнения полномочий местного самоуправления и введения более «жестких» норм по сравнению с действовавшей ранее редакцией Закона, что обеспечивает финансовые и ресурсные гарантии местных бюджетов при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К ним, в частности, относятся положения Главы 4 (ст. 1921), в которой более детально, по сравнению с действующим Федеральным законом, регламентированы порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок осуществления этих полномочий, порядок контроля за осуществлением этих полномочий, а также порядок предоставления субвенций для исполнения отдельных государственных полномочий, предусматривающий раздельное определение объема субвенций по каждому государственному полномочию (ст. 63) и др.

4. На основе предложенного распределения полномочий между двумя уровнями местной власти вводятся некоторые правовые гарантии, обеспечивающие самостоятельность местных бюджетов: установление федеральными законами единых для всех муниципальных образований нормативов по ряду федеральных налогов, порядок распределения отчислений от региональных налогов, нормы, ограничивающие изъятие налоговых поступлений из бюджетов муниципалитетов – «доноров», выделение минимальной ставки налоговых отчислений в муниципальные образования по «расщепляемым» налогам и др.

5. Основываясь на результатах работы Комиссии по разграничению полномочий между тремя уровнями публичной власти, в новую редакцию Федерального закона введены положения, обеспечивающие защиту местных органов власти от передачи им финансово необеспеченных полномочий с «вышестоящих» уровней власти (ст. 63). Иными словами предпринята попытка ликвидации «нефинансируемых федеральных мандатов» на местном уровне.

6. В новой редакции Федерального закона содержатся понятия исполнительнораспорядительного и других органов местного самоуправления, перераспределяются полномочия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, более четко разграничиваются их полномочия. Устанавливаются критерии, в соответствии с которыми образуются иные органы местного самоуправления.

7. В указанном Законе водятся некоторые нормы, направленные на повышение роли представительных органов в системе организации местной власти. В ч. 6 ст. 35 устанавливается минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования. В ст. 35, ч. 2 и 4 ст. 36 также устанавливается запрет на совмещение должностей председателя представительного органа местного самоуправления и должностного лица, осуществляющего исполнительно-распорядительные функции. В полномочия представительного органа дополнительно, по сравнению с действующим Федеральным законом, включены такие полномочия, как определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества (п. 7 ч. 9 ст. 35) и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления (п. 7 ч. 9 ст. 35), утверждение структуры местной администрации по представлению главы местной администрации, формирование контрольного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 38) и др. В ч. 5 ст. 36 содержится требование подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления, а в ст. 37 к полномочиям представительного органа отнесены: определение условий контракта для главы местной администрации, порядка проведения конкурса на эту должность, установление требований к кандидатам на должность главы местной администрации.

Вышеуказанные позитивные положения, содержащиеся в новой редакции Федерального закона, позволяют предположить, что они создадут необходимые начальные правовые условия для достижения поставленных при подготовке проекта данного закона целей. Однако при практической реализации положений Федерального закона органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действующие органы местного самоуправления сталкиваются и еще столкнутся с рядом существенных проблем, обусловленных, прежде всего, внутренними противоречиями Федерального закона и рядом его существенных недостатков, связанных с неточностью и многозначностью формулировок. Более того, можно констатировать, что Федеральный закон в редакции 2003 года существенно перераспределяет полномочия по нормативному регулированию указанной сферы правоотношений и ресурсные полномочия между органами публичной власти трех уровней по сравнению с положениями, декларируемыми Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления в сторону централизации полномочий. Наименее всего такое перераспределение коснется городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также большинства крупнейших городов (более 80), являющихся административными центрами субъектов Федерации. К существенным недостаткам Федерального закона относятся следующие.

1. Анализ положений новой редакции Федерального закона в сравнении с действующей позволяет говорить о том, что Федеральный закон «Об общих принципах местного местном самоуправления в Российской Федерации» из рамочного превратился в закон прямого действия. В результате  полномочия субъектов Федерации по осуществлению нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления сведены к минимуму. В частности, из ст. 5 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления» исключено такое полномочие, как принятие и изменение законов субъектов Федерации о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением. Вместо указанного положения в тексте новой редакции Федерального закона применяется формулировка, ограничивающая полномочия субъектов Федерации по нормативному правовому регулированию вопросов местного самоуправления только случаями и порядком, установленными новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализ показывает, что в совокупности с положениями ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», перечень правомочий субъектов Федерации существенно сокращен. Так, например, из числа правомочий исключены такие, как нормативное правовое регулирование вопросов организации муниципальной службы, организация территориального общественного самоуправления, установление порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.

В обоснование таких изменений разработчики Федерального закона приводят правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в известных решениях (Постановление Конституционного Суда РФ № 1П от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и др.) о допустимости федерального законодателя определять компетенцию субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленным ст. 72 Конституции РФ, в федеральном законе.

2. Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления, несмотря на попытки введения в Федеральный закон критериев установления границ муниципальных образований, допускает многовариантность в системе территориальной организации местной власти, в том числе и в реализации на практике одноуровневого местного самоуправления при формальном наличии двух уровней. Последний вариант может быть взят на вооружение субъектами Федерации на основании положений ч. 3 и 4 ст. 15 о праве взаимной передачи полномочий районами и поселениями, входящими в район, а также, на основании наличия у субъектов Федерации права наделять государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений органы местного самоуправления муниципальных районов (ч. 3 ст. 60). Важнейшим основанием для реализации подобной модели является положение ч. 3 ст. 19 о том, что отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В результате значительное число городских и сельских населенных пунктов даже при формальном наделении их статусом муниципального образования, будет лишено многих государственных полномочий, которые наиболее эффективно могут быть реализованы именно на этом уровне.

На основании ч. 3 ст. 11 Федерального закона Правительством РФ установлены перечни территорий субъектов Федерации, их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой и с высокой плотностью населения. В настоящее время большинство сельских населенных пунктов не обладают статусом поселения (муниципального образования) в смысле, используемом в новой редакции Федерального закона.

На основе утвержденных Правительством РФ перечней до 1 января 2005 года органы государственной власти субъектов Федерации должны будут установить границы муниципальных образований в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона. В данной статье сделана попытка ввести некоторые критерии и принципы для установления границ поселений (сельских округов, городских округов, поселков). К ним относятся:

критерии численности населения (в 3000 и 1000 человек) для образования муниципальных образований – городских и сельских поселений.

Положения, в соответствии с которыми при установлении границ территорий муниципальных образований (поселений и муниципальных районов), необходимо учитывать транспортную и пешеходную доступность до административного центра.

Анализ принципов формирования территорий и наделения различным статусом городских и сельских территорий позволяют говорить о том, что в новой редакции Федерального закона довольно четко выделен статус городского округа. При этом, как уже показывает практика реализации Переходных положений Федерального закона, в статье 11 практически нет существенных ограничений для возможности увеличения территорий городских муниципальных образований за счет включения в границы муниципального образования пригородных территорий, а в ряде случае включения в эти границы сельских населенных пунктов.

В сельской местности возможно образование городских округов на базе малых городов и поселков с включением в территорию последнего десятков сельских населенных пунктов, входящих в существующие ныне муниципальные образования  районы (уезды). Таким образом, в сельской местности могут возникнуть городские округа, площадь территории которых будет сопоставима с территорией муниципального района. Это приведет к тому, что на такой территории (городского округа) практически будет осуществляться одноуровневое местное самоуправление.

В большинстве субъектов Российской Федерации, расположенных в Сибири, на Дальнем Востоке и на северных территориях как в Азиатской, так и Европейской части страны в зависимости от решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации может быть реализована практически одноуровневая модель местного самоуправления в рамках муниципального района, поскольку положения пункта 9 части 1 статьи 11 Федерального закона допускают возможность исключения населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек из состава сельских поселений (муниципальных образований) и вхождение их непосредственно в состав муниципального района. Для таких населенных пунктов вопросы местного значения, реализация которых предписана Федеральным законом через органы местного самоуправления поселения, будут исполняться органами местного самоуправления муниципального района. Насколько рациональны и эффективны будут принятые подобного рода решения в полной мере покажет практика, поскольку в России впервые применяется такой вариант территориальной организации местной власти. Очевидно, что в случае принятия такой модели территориальной организации местной власти в субъектах Российской Федерации, таких, например, как Республика Марий Эл, Республика Алтай, Республика Бурятия, Красноярский край, Свердловская, Тюменская, Кемеровская, Томская, Амурская области будут сосуществовать три основные модели: муниципальные районы без сельских и городских поселений, муниципальные районы с сельскими и городскими поселениями и муниципальные районы с городскими округами, сельскими и городскими поселениями. В случае, если же некоторые из населенных сельских пунктов с численностью населения менее 100 человек примут решения на сходе об избрании главы местного самоуправления, то в таких субъектах Российской Федерации возникнет и четвертая модель местного самоуправления. В любом случае необходимо отметить, что каждая из моделей потребует практической разработки новых схем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов местного самоуправления муниципального района с поселениями и сельскими населенными пунктами, по крайней мере, в следующих сферах: бюджетном процессе и бюджетном регулировании, вопросах разграничения и управления муниципальной собственностью, в сфере наделения государственными полномочиями и др.

Таким образом можно констатировать, что после реализации в 2004 году первого этапа реформы – установления границ и территорий муниципальных образований, в таких субъектах Российской Федерации будет существовать несколько моделей территориальной организации местного самоуправления. Такой вывод подтверждается и информацией из субъектов Российской Федерации о предполагаемых границах и территориях муниципальных образований.

Анализ показывает, что несмотря на формальное наличие критериев и принципов, содержащихся в ст. 11 Закона, установление конкретных механизмов их реализации будет в большей степени зависеть от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. При этом в зависимости от этой воли теоретически возможны, по меньшей мере, три варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти: максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ; избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах; максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Вариант 1. Муниципальными образованиями будут являться территориальные единицы в границах тех территорий, в которых в настоящее время осуществляются функции местного самоуправления либо органами местной власти (образованными ими территориальными структурами), либо территориальными органами государственной власти. Вариант может быть реализован практически во всех субъектах Федерации. Данный вариант является наиболее приемлемым, поскольку в дальнейшем позволит осуществлять любые преобразования через процедуры, позволяющие учитывать мнение трех уровней власти и населения муниципальных образований при объединении, разделении и изменении статуса муниципальных образований в порядке, предусмотренном ст. 13 Федерального закона. Как показывает опыт предыдущих территориальных преобразований в субъектах Федерации после принятия Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года, сложившиеся к 1993 году территориальные административные границы единиц местного самоуправления (государственного управления) на местном уровне в значительной степени остались неизменными и к настоящему времени. Это свидетельствует об объективном «законе» устойчивости административных управленческих границ. Поэтому основной рекомендацией при установлении границ муниципальных образований на основе положений ст. 11 новой редакции Федерального закона является принцип минимально возможного их изменения. При этом в случае объединения территорий административных единиц в будущее муниципальное образование, необходимо также исходить из принципа сохранения сложившихся границ. Изменение административных границ должно быть тщательно обосновано и проводиться с учетом мнения населения.

Вариант 2. Вариант характеризуется возможностью избирательного, в том числе, и произвольного ситуативно-волевого подхода к изменению территорий муниципальных образований. В частности, в силу положений п. 5 ч. 1 ст. 11 в состав городского поселения и городского округа могут быть введены сельские населенные пункты численностью менее 1000 человек, выведенные из состава района и сельского округа. На территориях с высокой плотностью населения в состав города может быть включено большое число сельских населенных пунктов, прилегающих к границам города, что равнозначно лишению права образования первичного уровня местного самоуправления в этих населенных пунктах и превращению городской территории в район. В этом случае не исключается намеренное ослабление по политическим соображениям наиболее «сильных» в экономическом отношении муниципалитетов, а также муниципалитетов, осуществляющих в настоящее время одновременно полномочия района и города.

Вариант 3. Вариант характеризуется изменением всех административно-территориальных границ муниципальных образований на уровне районов и территориальных границ единиц местного управления на уровне сельских округов, изменения статуса ныне существующих городских муниципальных образований, особенно малых и средних городов и некоторых поселков. В конечном счете, такой вариант приведет к произвольному, а в ряде случаев и конъюктурно-политическому дроблению существующих муниципальных единиц. Последнее позволит создать условия для фактического подчинения экономически «слабых» муниципалитетов муниципальному району либо включению населенных пунктов, имеющих все предпосылки для наделения их статусом поселения, в состав городского округа, что равнозначно ликвидации одного из уровней местного самоуправления. Как показывает практика реализации Переходных положений новой редакции Федерального закона, от такого радикального варианта отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.

3. Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) в сравнении с перечнем предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в ст. 6 Федерального закона в редакции 1995 года, показывает, что компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена. Ряд полномочий необоснованно передан на более высокий уровень. Так, на уровень субъектов Федерации переданы полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы учителям) в общеобразовательных школах (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16). По данным Правительства РФ, объем финансирования данных расходных обязательств будет составлять в 2005 году около 200 млрд. руб. В сравнении с общим объемом расходных обязательств местных бюджетов (958,8 млрд. руб.) это составляет более 20%. Вероятнее всего субъекты Федерации будут вынуждены в виде субвенций передать указанные финансовые ресурсы, изъятые из управления муниципальных органов, на уровень муниципальных районов и городских округов в порядке наделения их государственными полномочиями, поскольку очевидно, что указанное полномочие наиболее эффективно может быть реализовано на местном, но никак не на региональном уровне. В противном случае, субъекты Федерации будут вынуждены создавать административные финансовые структуры в районах и городах для управления столь значительными финансовыми потоками. Подобные доводы можно привести также в обоснование нерационально принятого решения о предоставлении субвенций субъектами Федерации местным бюджетам на выплату адресных жилищных субсидий (около 50 млрд. руб.), что составит еще около 5% от общего объема расходных обязательств местных бюджетов в 2005 году.

4. Регулирование доходной части местных бюджетов будет осуществляется за счет субвенций и дотаций, что делает местные власти зависимыми от политической воли субъектов Федерации. Так, в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона и положениями ст. 41, 47, 132, 137, 138, 140, 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в рамках бюджетной системы субвенции и дотации муниципальным образованиям предполагается выделять, по меньшей мере, из 6 федеральных, региональных и местных фондов: федерального фонда компенсаций, федерального фонда регионального развития, регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда поддержки муниципальных районов и городских округов, регионального фонда компенсаций, районного фонда финансовой поддержки поселений. Анализ данных, приведенных Правительством РФ в Пояснительной записке к законопроекту показывает, что доходная часть местных бюджетов будет формироваться в значительной части путем предоставления субвенций и дотаций (около 2/3) вышестоящими уровнями власти, а не за счет налоговых поступлений.

5. Федеральным законом предусматривается существенное перераспределение муниципальной собственности без согласия муниципалитетов, а также вводится требование об отчуждении муниципального имущества в случае, если оно не предназначено для решения вопросов местного значения, осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также имущества, содержащегося в перечне, установленном ст. 50 Федерального закона. Причем данная статья содержит закрытый перечень такого имущества, что противоречит более общим концептуальным положениям ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 Федерального закона о праве органов местного самоуправления решать не только вопросы местного значения, установленные Федеральным законом, но и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации при наличии собственных материальных и финансовых средств.

После установления границ муниципальных образований субъекты Федерации до 31 марта 2005 года (п. 2 ч. 1 ст. 85) должны будут установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципалитетов, сроки их полномочий, дату выборов и обеспечить до 1 ноября 2005 года проведение выборов. Как показывает опыт осуществления менее масштабных реформ местной власти в нашей стране в 19901992 и 19931996 годах, проведение предполагаемой реформы, включающей в себя реформу территориальной организации, бюджетного устройства и перераспределения собственности, будет, вероятнее всего, сопряжено с существенными не только управленческими, но и социальными издержками. Поэтому на федеральном уровне с целью минимизации этих издержек необходимо будет постоянно корректировать положения Федерального закона.

В частности, на данном этапе установления границ и территорий муниципальных образований выявились следующие основные проблемы, которые требуют корректировки положений Федерального закона.

1. Необходимость внесения системных изменений и дополнений в новую редакцию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устраняющих конкуренцию институтов местного референдума и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в части ограничения перечня вопросов, выносимых на местный референдум.

2.       Необходимо в Федеральном законе уточнить положения, однозначно разрешающие (однозначно запрещающие) существование муниципальных образований из частей территорий, которые не имеют друг с другом общей границы (территориально не связанных друг с другом территорий одного муниципального образования).

3. Необходимость внесения в Переходные положения Федерального закона дополнений, устраняющих формальное противоречие о введении в действие ряда положений Федерального закона (ст. 2, ст. 10, ст. 24, ст. 80, 81 и др.) с 2006 года, а не с момента его опубликования.

4. Рассмотреть возможность существования муниципальных образований в городских округах.

Аналитический материал подготовлен Дементьевым А.Н., советником отдела государственного строительства Аналитического управления

 

§ 4. Реформа местного самоуправления: проблемы реализации

 

Реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. Наряду с базовым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», существенное влияние на ход реформы будут оказывать Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в редакции от 04.07. 2003 № 95ФЗ, связанные с этими законами изменения в других законодательных актах (в т.ч. касающиеся социальных льгот), Федеральный закон от 20.08.2004 № 120ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирований межбюджетных отношений», ожидаемое принятие новой редакции Градостроительного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, пакет законов о рынке доступного жилья, а также изменения в структуре федеральных органов государственной власти в рамках проводимой в стране административной реформы.

Уже к 1 января 2005 г. субъектами РФ должны быть приняты законы, определяющие статус, территории и границы муниципальных образований. Местные бюджеты на 2005 год должны разрабатываться с учетом возложения на органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 95ФЗ ряда расходных полномочий, традиционно относящихся к сфере деятельности местного самоуправления: образовательный процесс в школах, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан и др. Изменения в Бюджетном кодексе РФ определили новую финансовую базу местного самоуправления.

Общий замысел реформы местного самоуправления, ее декларируемые базовые принципы имеют бесспорно позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая реализация Федерального закона № 131ФЗ выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего прячутся в частностях, в деталях. Эти частности начинают проявляться при первых шагах по реализации закона и могут дать результаты, прямо противоположные изначальным замыслам («хотели – как лучше, получилось – как всегда»). Именно поэтому важно как можно раньше выявить возникающие при реализации закона проблемы, выработать подходы к их решению, в отдельных случаях внести в законодательство необходимые коррективы.

Проводимый Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) мониторинг хода реформы показывает, что реализация некоторых важных положений Федерального закона № 131ФЗ сталкивается со значительными трудностями. Своевременное решение возникающих при этом проблем тем более важно, что в зоне деятельности АСДГ находятся муниципальные образования 29 субъектов РФ (треть их общего количества по России), в т.ч. 5 республик, 4 края, 11 областей, 1 автономная область и 8 автономных округов. Из них 16 субъектов РФ принадлежит к Сибирскому федеральному округу, 10 – к Дальневосточному и 3 – к Уральскому. На этой территории расположены 152 города областного значения  потенциальные городские округа, 70 городов районного значения и 628 поселков городского типа – потенциальные городские поселения, 504 административных района  потенциальные муниципальные районы. Общее количество муниципальных образований на территории Сибири и Дальнего Востока составляет около 3000. В результате реформы их число может возрасти более чем вдвое, а по отдельным субъектам РФ  до 10 раз. Даже в тех субъектах РФ, где в настоящее время существует поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления и общее количество муниципальных образований в ходе реформы практически не изменится, предстоит переход от номинальных к реальным поселенческим муниципальным образованиям, имеющим четкий перечень полномочий, объекты муниципальной собственности, свою налоговую базу и самостоятельные бюджеты.

Ниже рассматриваются некоторые правовые и экономические проблемы, связанные с реализацией Федерального закона № 131ФЗ.

1. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Наиболее сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах районного значения имеются территориальные администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования.

На ход реформы накладывается тенденция осуществить ее с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это палка о двух концах. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собой неприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими.

В ходе территориальной реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы

1) Выбор альтернативы для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское поселение. Положения Федерального закона № 131ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч.2 ст. 11 Федерального закона № 131ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон.

2) Закон исключает возможность существования муниципальных образований типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города. Для чего дробить инфраструктуру и создавать в городе двойные органы местного самоуправления?

Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует признать, что почти каждый город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «городрайон», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района.

Характерная коллизия возникла в муниципальном образовании Междуреченск и Междуреченский район Кемеровской области. Район занимает огромную территорию площадью 7,2 тыс. кв. км. (около 30% площади Калужской или Тульской области). На этой территории расположены город Междуреченск – крупный центр угледобычи с населением более 100 тыс. чел. и несколько мелких населенных пунктов (в основном вдоль линии железной дороги Междуреченск Абакан) с числом жителей, измеряемых десятками, в лучшем случае сотнями. Все остальное – практически незаселенная горно-таежная местность, связи с чем район отнесен к малонаселенным. Как организовать местное самоуправление на этой территории? С точки зрения буквы закона надо провозгласить город Междуреченск городским округом, а окружающую территорию – муниципальным районом. Но что это будет за муниципальный район, все население которого составляет около 2 тыс. человек, а вся инфраструктура находится в городе. Руководство города и области разумно предлагает считать всю территорию Междуреченского района единым городским округом, однако согласно разъяснению Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от 06.07.2004 № 3.2029/109 (газета «Местное самоуправление» № 14, 2004) включение территорий районов в состав городских поселений (включая городские округа) противоречит положениям Федерального закона. Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательных норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и области.

3) Одной из самых сложных проблем территориальной реформы является проблема статуса поселков городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административном подчинении городских муниципальных образований. Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.

Приведем лишь один из примеров  муниципальное образование город Белово Кемеровской области. В его состав, кроме города Белово с населением около 80 тыс. жителей, входят удаленные от него на расстояние от 10 до 30 км. поселки Грамотеино, Бачатский, Инской, Краснобродский и др., в каждом из которых проживает более 10 тыс. жителей. Муниципальное образование г. Белово было создано в свое время с нарушением требований Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154ФЗ, поскольку входящие в его состав поселения не были объединены общей территорией. Одновременно имеется муниципальное образование Беловский район, также с центром в г. Белово, которое подлежит преобразованию в муниципальный район, состоящий из нескольких сельских поселений. По логике Федерального закона № 131ФЗ упомянутые поселки должны получить статус городских поселений, но лишатся права входить в состав городского округа и должны будут вместе с сельскими поселениями войти в состав Беловского муниципального района. Возможен также вариант наделения г. Белово статусом городского поселения в составе Беловского муниципального района, что позволило бы решить все проблемы.

Однако в области (причем не только в Кемеровской области, но и в ряде других субъектов РФ) был предложен «оригинальный» вариант выхода из сложившейся действительно непростой правовой ситуации. Суть идеи состоит в том, что если нельзя сохранить поселок в составе городского округа, то надо «ликвидировать» его как населенный пункт, как географическое понятие, как учетную территориальную единицу и превратить в микрорайон базового города. Между городом и поселком выделяется полоса (иногда узкая полоса вдоль дороги), которая изымается из территории муниципального района и передается в состав территории городского округа. После этого город и поселок с чисто формальной стороны становятся единой территорией. То, что при этом население поселка лишается конституционного права на местное самоуправление, во внимание не принимается. Между тем, согласно правовому смыслу ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131ФЗ статус муниципального образования должен получить каждый населенный пункт с числом жителей более 1000 (более 3000 для территории с высокой плотностью населения). Этим попыткам, извращающим всю концепцию организации местного самоуправления, необходимо противостоять. Здесь должно сказать свое слово Федеральное агентство по геодезии и картографии, ответственное за изменение географических названий.

4) В ряде субъектов РФ при установлении границ городских округов им не оставляют территорий для развития. Конфликтные ситуации по границам между городом и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона № 131ФЗ, согласно которому в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению или корректировке городской черты городов.

5) Серьезной проблемой при установлении границ городских округов являются пригородные территории, на которых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, они должны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционного природопользования жителей городских округов и включаться в их состав. Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город и должен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скорой медицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального района такого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкование норм п.3 ч.1 ст.11.

6) Чрезмерно усложнен в Федеральном законе № 131 ФЗ порядок формирования межселенных территорий в субъектах РФ с низкой плотностью населения. Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ. Для чего?

Представляется, что межселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняя плотность сельского населения в которых выше норматива, установленного Правительством РФ. Например, территория Новокузнецкого района Кемеровской области четко разделяется на две зоны. Южная зона – плотно застроенная территория с развитым сельскохозяйственным производством, городами и поселками, северная зона – почти незаселенная горно-таежная местность. Естественно, что муниципальный район в целом нельзя отнести к малонаселенным, но что делать с северной зоной? Следует предоставить субъектам РФ право самостоятельно определять необходимость создания межселенных территорий в отдельных муниципальных районах, руководствуясь общей логикой закона.

7) Еще одна проблема – сверхмалые муниципальные образования. В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.

Скорейшее решение перечисленных проблем территориальной организации местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений.

Вопросы разграничения полномочий

Как известно, Федеральный закон № 131ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.

Федеральным законом 1995 г. № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95ФЗ от 04.07.2003 г. (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.

Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.

3. Вопросы муниципальной собственности

Статья 50 Федерального закона № 131ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.

Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем.

1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.

2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.

3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.

4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?

Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131ФЗ требует существенной корректировки.

4. Вопросы финансов и бюджета

Федеральный закон № 131ФЗ и новая редакция Бюджетного кодекса РФ кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.

В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.

1) Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.

2) Неоднократные предложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням публичной власти земельного налога и налога на имущество организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем  введению единого налога на недвижимость.

3) Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов местного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131ФЗ запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина.

4) Статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 131ФЗ транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы логично разделить транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в зависимости от вида перевозок (внутри муниципальные и межмуниципальные).

5) Статьей 61.1 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131ФЗ соответствующие вопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этим доходы передать поселениям.

6) Не удалось решить в Бюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах. Статья 215.1 допускает передачу на договорной основе полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (и бюджетов муниципальных образований) исполнительному органу государственной власти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местного самоуправления. В результате этого эффективно работающие во многих городах муниципальные казначейства потребуется упразднить.

7) Большое позитивное значение имеют нормы Федерального закона № 131ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя, устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие региона и государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляющее большинство) аналогичный подход к сожалению не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразно разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем чтобы всякое увеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов.

Было бы полезно рассмотреть затронутые вопросы в межведомственной рабочей группе по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, образованной указом Президента РФ от 16.07.2004 № 910 (руководитель рабочей группы – помощник Президента РФ И.И. Шувалов).

Бабун Р. В., к.э.н., вицепрезидент АСДГ, зав. Кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала института Кемеровского госуниверситета

§5. Проблемы нормативного регулирования местного самоуправления на региональном и местном уровне в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят. Он, как известно, предусматривает достаточно подробное правовое регулирование организации местного самоуправления. Тем не менее, необходимо дополнительное регулирование по вопросам местного самоуправления как на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, на муниципальном уровне.

Каковы же возможности законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления?

Перечень регулятивных полномочий субъектов Российской Федерации указан в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Давайте посмотрим подробнее на эти полномочия.

Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом. Фактически данное положение означает, что закон субъекта может что либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если прямо и конкретно именно по этому поводу имеется отсылка от Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления к законодательству субъектов Российской Федерации. То есть точечно, адресно и конкретно указано, что этот вопрос регулируется законодательством субъектов Федерации. С точки зрения этого пункта иное регулирование не допускается. Во всяком случае, оно достаточно проблематично с точки зрения возможной позиции органов юстиции, органов прокуратуры.

Во-вторых, правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только об этом конкретном Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и о других федеральных законах тоже. Но сохраняется базовый принцип: регулирование субъектом Российской Федерации  в данном случае прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления  возможно только по прямому указанию федерального законодательства, то есть осуществлять регулирование в отсутствие такого прямого указания фактически невозможно.

В-третьих, следующий случай, когда допускается регулирование субъектом Российской Федерации отношений в области местного самоуправления – это регулирование передачи осуществления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления. Статья 19 Федерального закона подробно устанавливает требования к законам субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется такая передача. При этом необходимо отметить, что из статьей 6 и 19 Федерального закона в их системной связи следует, что субъекты Российской Федерации принимают законы именно о наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями, но не о порядке такого наделения.

Субъектам Российской Федерации предстоит провести огромную работу со своим законодательным массивом и проанализировать фактически все законы на предмет того, не содержится ли в этих законах наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в ненадлежащем с точки зрения данного федерального закона порядке. То есть на самом деле любое указание, касающееся местного самоуправления, нужно посмотреть в том ключе, не является ли оно наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а если является, соответствующее регулирование необходимо или исключить, или «подогнать» под требования статьи 19 Федерального закона, то есть установить методику расчета субвенций, формы контроля и так далее.

При этом согласно переходным положениям Федерального закона надлежит привести законы субъектов в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствие с Федеральным законом до 1 ноября 2005 года. Однако на самом деле 1 ноября 2005 года – это формально установленный законом срок, но если работа закончится непосредственно к этому сроку, невозможно будет надлежащим образом предусмотреть финансирование этих полномочий в 2006 году. То есть для того чтобы понять, каков будет объем финансирования отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, из бюджета субъекта Российской Федерации, перечень таких полномочий важно определить не позже чем в апреле-мае 2005 года, и здесь предстоит огромный объем работы.

Вообще, самая большая работа субъектам Российской Федерации в части реформирования местного самоуправления состоит в том, чтобы полностью просмотреть все отраслевое законодательство субъектов с целью исключения оттуда тех положений, которые предусматривают наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без надлежащего финансирования. И здесь нужно обратить внимание на еще одну норму  части 3 статьи 18 Федерального закона, в которой говорится, что нормативные правовые акты (федеральные и субъектов Российской Федерации) не могут предусматривать конкретный объем расходов местных бюджетов в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения. Предусматривать конкретный объем расходов – это не обязательно установить какие то денежные суммы расходов. Если в каком то нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации написано, например, что муниципальные образования должны обеспечить на центральных улицах городов посадку лиственничных деревьев на расстоянии не менее 3 метров друг от друга (напомним, благоустройство территории является вопросом местного значения) – это тоже будет предопределение и конкретного объема расходов из местных бюджетов. Этот немного утрированный пример отображает, как тщательно органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны просмотреть свое законодательство, чтобы исключить подобные случаи.

В части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо обратить внимание еще на необходимость системного толкования частей 2 и 3 статьи 20 Федерального закона. Смысл части 2 состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в том случае, если решением суда установлено несоответствие закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям статьи 19 Федерального закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия. Это у многих муниципальных образований вызывает тревогу.

Но есть и часть 3 статьи 20 Федерального закона, в которой говорится, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на осуществление этих полномочий. Нормы частей 3 и 2 соотносятся друг с другом как специальная и общая нормы – специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет.

В-четвертых, абзац четвертый части 1 статьи 6 Федерального закона говорит, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нередко эту норму воспринимают как дающую субъектам Российской Федерации право осуществлять достаточно подробное правовое регулирование местного самоуправления.

Но на самом деле, эта норма не дает права устанавливать какие то специальные полномочия или обязанности именно для органов местного самоуправления. Ведь речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации). Если что-то конкретное в данной сфере субъект Российской Федерации захочет возложить на органы местного самоуправления, здесь должно применяться правило о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, со всеми вытекающими последствиями.

А в части собственно вопросов местного значения данная норма тоже не дает права что-либо урегулировать, именно поскольку в ней прямо сказано, что речь идет о регулировании по предметам государственного ведения.

То есть, несмотря на то, что этот абзац части 1 статьи 6 выглядит как дающий достаточно большие регулятивные полномочия, его надо воспринимать в системной связи с другими положениями закона. И в этом смысле данная норма предполагает, что органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями, и ни в коем случае не подразумевает наложение на органы местного самоуправления каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности. Если же законодатель субъекта Российской Федерации выходит за пределы такого понимания этого абзаца, то он сразу подпадает под одно из ограничений: либо ненадлежащим образом возлагает государственные полномочия на органы местного самоуправления; либо вмешивается в регулирование полномочий по вопросам местного значения, что тоже недопустимо.

Теперь о том, какие вопросы в сфере организации местного самоуправления подлежат регулированию законами субъектов Российской Федерации. Если мы посмотрим на прямые отсылки от Федерального закона на возможность принятия по данному вопросу закона субъектов Российской Федерации, то можно увидеть, что места для какого то специального закона субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении в правовой системе субъекта Российской Федерации, объективно говоря, не находится.

Например, законом субъекта Российской Федерации утверждаются территории муниципальных образований. Но это правоприменительный, по большому счету, закон о конкретной «нарезке» территории субъектов Российской Федерации на территории муниципальных образований, поэтому вряд ли эти положения могут быть включены в какойто более общий закон. Есть отсылка к закону о выборах органов местного самоуправления. Но такое законодательное регулирование в субъектах Федерации уже сложилось, и вряд ли его нужно менять. Это же касается и местного референдума. Есть указание, что законами субъектов регулируется порядок обращения граждан в органы местного самоуправления. Но вряд ли нужен специальный закон об обращении граждан в органы местного самоуправления, поскольку федеральный законодатель в данном случае явно исходил из того, что в большинстве субъектов Российской Федерации (в отличие от федерального уровня) уже есть свои законы, которые комплексно регулируют порядок обращения и в органы государственной власти, и в органы местного самоуправления. Будет логично, если такие законы субъектов в этой сфере продолжат действовать. Достаточно много ссылок на законы субъектов Российской Федерации применительно к бюджетным отношениям – но это, по устоявшейся практике, как правило, предмет закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта Российской Федерации.

То есть если мы посмотрим те вопросы, по которым Федеральный закон от 6 октября 2003 года отсылает к законам субъектов Российской Федерации, но которые не нашли или не могут, по логике построения нормативного материала, найти урегулирования в других законодательных актах субъекта Российской Федерации, выясняется, что таких вопросов достаточно мало. В этой ситуации есть два варианта поведения законодателя субъекта Российской Федерации. Первый путь – это принять закон субъекта Российской Федерации, который включает в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения логики правовой системы не подлежит включению в другие законы, и назвать его, например, законом субъекта Российской Федерации о регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Это будет краткий и компактный закон.

Другой вариант – все таки пойти на то, чтобы принять в субъекте Российской Федерации полноценный закон о местном самоуправлении. Но сложно прогнозировать, как органы прокуратуры будут относиться к такому правовому регулированию, которое будет включать дублирование текста глав Федерального закона с дополнением теми самостоятельно разработанными нормами, которые могут устанавливаться субъектами Российской Федерации согласно федеральному закону, хотя это и удобно для правоприменителя. Но на «лояльное» восприятие реализации этого варианта контролирующими органами нельзя рассчитывать в том случае, если дублирование текста Федерального закона будет выборочным, исключающим те его нормы, которые по каким либо причинам не находят понимания в субъектах Российской Федерации. Например, в одном из субъектов Российской Федерации, который пошел по второму варианту, в проект закона, который дублирует положения Федерального закона, не включили возможность использования одной из моделей формирования представительного органа муниципального района (ту, которая предполагает представительство глав и депутатов представительных органов поселений), так как посчитали ее неконституционной. Такие позиции, когда отдельные положения Федерального закона игнорируются, как представляется, будут жестко пресекаться контролирующими органами.

* * *

Теперь несколько слов о муниципальных правовых актах.

Первый вопрос – как регистрировать изменения и дополнения в уставы муниципальных образований или новые редакции уставов муниципальных образований, уставы новых муниципальных образований на сегодняшний день. В Федеральном законе установлен единообразный порядок регистрации уставов муниципальных образований. Они должны регистрироваться обязательно в органах юстиции (по смыслу Федерального закона – в федеральных органах юстиции). Но соответствующее положение вступает в силу только с 1 января 2006 года.

Поэтому сейчас регистрация уставов муниципальных образований, изменений и дополнений к ним остается сферой ответственности субъектов Российской Федерации. Необходимо сейчас регистрировать изменения и дополнения или новые редакции уставов муниципальных образований, а для вновь созданных муниципальных образований  в целом новые уставы муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, а потом, с 1 января 2006 года (может, конечно, и раньше, если раньше будет принят федеральный закон о порядке регистрации уставов муниципальных образований, который возложет эту обязанность на органы юстиции) перерегистрировать эти документы в органе юстиции. При этом, как показала практика, когда в некоторых регионах эту функцию попробовали уже сейчас переложить на органы юстиции, федеральные органы юстиции стали отказываться от этого с оправданной ссылкой на то, что законы субъектов Российской Федерации не могут к чему-либо обязывать федеральные органы государственной власти.

Возникает вопрос  можно ли сейчас, еще до комплексного приведения уставов в соответствие с новым федеральным законом, вносить текущие изменения в уставы муниципальных образований в соответствии с теми потребностями, которые возникают сейчас. В принципе нет такого запрета – вносить сейчас текущие изменения в уставы. Срок приведения уставов в соответствие с новым федеральным законом – 1 июля 2005 года. До этого момента их можно менять. Отказ в регистрации текущих изменений устава со ссылкой на то, что надо все привести в соответствие с новым Законом, можно обжаловать в судебном порядке как бездействие органов государственной власти, обязанных регистрировать соответствующие изменения.

Второй вопрос. Федеральный закон не предусматривает проведение референдума о принятии уставов муниципальных образований: Уставы могут быть приняты только на сходе (если численность населения муниципального образования менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. В данном случае можно пойти по следующему пути: на референдум вынести не собственно устав муниципального образования, а основные положения устава. И в результате, как с точки зрения требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и с точки зрения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если на референдуме будут приняты основные положения устава, то потом представительный орган местного самоуправления будет обязан эти положения инкорпорировать в текст устава.

Что касается системы муниципальных правовых актов, которые должны приниматься в каждом муниципальном образовании, она определяется самими муниципальными образованиями. Есть только общие требования: в одних случаях говорится, что вопрос регулируется уставом, в других случаях – уставом и/или нормативным правовым актом муниципального образования, а в третьих случаях – просто нормативным правовым актом без указания на то, что этот вопрос может регулироваться уставом. Также необходимо не допускать вторжения главы администрации муниципального образования в исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, при том, что Федеральный закон, в принципе, не исключает принятие нормативных правовых актов и главой администрации муниципального образования.

* * *

Реформа местного самоуправления создает уникальные условия для обеспечения системности нормативного массива существующих муниципальных образований, а также для формирования нормативного массива вновь создаваемых муниципальных образований как изначально системных. Характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Поэтому систематизация, то есть деятельность по приведению нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, необходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования и является одним из основных элементов правовой реформы.

Российское законодательство, разумеется, не является сугубо федеральным. В последнее время очень важную роль в механизме правового регулирования в большинстве сфер общественных отношений играет законодательство субъектов Российской Федерации: фактически, невозможно осуществлять полноценное эффективное правоприменение без обращения к нормативным правовым актам, принятым на уровне субъекта Российской Федерации. Однако в контексте систематизации нельзя забывать про еще один пласт правового регулирования  нормативные правовые акты муниципальных образований (далее именуются  муниципальные нормативные акты), которые, может быть, не столь заметны, но с которыми в процессе развития местного самоуправления мы все чаще и чаще будем сталкиваться в повседневной жизни.

Комплексной, завершенной систематизацию российского законодательства можно считать только в том случае, если она охватит и федеральный уровень, и уровень субъектов Российской Федерации, и муниципальный уровень. Уже поэтому пласт муниципальных нормативных правовых актов должен приводиться в систему. Но самое главное, что муниципальные правовые акты очень тесно затрагивают житейские, бытовые права граждан, поэтому их бессистемность может создать гражданам существенные неудобства.

Какие формы систематизации могли бы быть при этом применены при обеспечении системности актов муниципального уровня? Формы систематизации на всех уровнях публичной власти, как представляется, должны быть синхронизированы. Рассмотрим, какие формы применяются на государственном уровне и насколько они применимы при систематизации муниципальных правовых актов.

Предпринимаются меры по устранению противоречий правового регулирования путем принятия кодексов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Конечно, кодексы как таковые муниципальное образование принимать вряд ли сможет, а вот кодифицированные нормативные акты, комплексно охватывающие определенный предмет правового регулирования  вполне. Например, можно попробовать сконцентрировать усилия на том, чтобы в Устав муниципального образования были включены все нормы, касающиеся организации местной власти, кроме сугубо регламентных, и так далее.

6 февраля 1995 года был подписан Указ Президента Российской Федерации “О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации”. Он положил начало работе по созданию этого Свода. 14 февраля 1998 года Президент Российской Федерации подписал Указ “О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации”. Подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона “О Своде законов Российской Федерации” (скорее всего, данный проект в ближайшее время принят не будет). В целях подготовки Свода проводится определенная работа по инвентаризации законодательства. Уже появились концепции структуры Свода (Института законодательства и сравнительного правоведения и Института государства и права). В общем, можно сказать, что работа по созданию Свода хоть медленно, но движется.

Если Свод может быть создан на федеральном уровне, он вполне может существовать и на нижестоящем уровне. И сейчас, например, в Москве создано Собрание действующего законодательства города Москвы. Москва, что интересно, в момент принятия решения о подготовке Собрания была и субъектом Российской Федерации, и муниципальным образованием (сейчас Устав Москвы претерпел изменения и двойного статуса Москвы в указанном аспекте больше не существует). Конечно, Собрание создано, прежде всего, как результат инкорпорации актов субъекта Российской Федерации. Но и муниципальные образования могли бы воспринять эту форму систематизации  выпускать сборники своих нормативных правовых актов как результат предметной инкорпорации. Думается, такая форма систематизации могла бы даже увеличить инвестиционную активность в этом муниципальном образовании, ведь чем обозримее массив правового регулирования, тем больше вероятность участия заинтересованных лиц в экономической деятельности на соответствующей территории.

Параллельно с созданием общеотраслевых инкорпорированных сборников на уровне муниципального образования можно создавать на уровне субъекта Российской Федерации "предметные" сборники, включающие муниципальные нормативные правовые акты всех муниципальных образований по определенному предмету. Такого рода сборники могли бы дать комплексное представление о регулировании конкретного вида общественных отношений на всей территории субъекта Российской Федерации и помочь выбрать, например, оптимальный с точки зрения правового режима район для занятия определенной деятельностью.

Еще одним направлением деятельности по упорядочению законодательства является подготовка классификатора правовых актов России. Первым широко известным классификатором стал Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2171 (в дальнейшем он несколько раз менялся). Качество его вызывало у специалистов нарекания. Поэтому был подготовлен Предметный классификатор правовых актов Российской Федерации, представляющий собой подробный многоуровневый перечень предметов правового регулирования. По качеству этот классификатор, как представляется, значительно лучше существующего Общеправового классификатора. И этот классификатор (с незначительными корректировками) был принят Указом Президента Российской Федерации в качестве официального. Несомненно, он будет полезен для облегчения информационного поиска нужных нормативных актов.

Возникает вопрос  применим ли этот классификатор для упорядочения муниципальных нормативных актов. Возможно принципиальное возражение против его использования на уровне муниципальных образований  различие предметов ведения, а соответственно  правового регулирования Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при том, что классификатор, собственно говоря, является систематизированным перечнем предметов регулирования. Однако, как представляется, данное возражение не является непреодолимым.

Во-первых, ничто не мешает, условно говоря, пропустить определенные разделы классификатора на уровне муниципального образования (разумеется, с сохранением нумерации, установленной на государственном уровне), если определенный предмет правового регулирования не может быть увязан с вопросом местного значения. Если же посмотреть на Классификатор правовых актов, там есть такие разделы, как, например, "Уборка мусора, содержание придомовых территорий" (050.040.050). Очевидно, что проблема уборки и переработки скорее как раз и относится к вопросам местного значения. Тем не менее, классификатор содержит такой раздел. Это показывает возможности использования классификатора на всех уровнях публичной власти.

Широкое распространение получили автоматизированные информационно-поисковые системы (АИПС) действующих нормативных правовых актов (“Консультант Плюс”, "Гарант", “Кодекс”, “Эталон”, “Юсис” и другие). АИПС, хотя и являются результатом неофициальной систематизации и поэтому не могут разрешить коллизии между отдельными нормативными правовыми актами, хотя такие попытки ими и предпринимаются путем пояснений по тексту актов о соотношении с другими актами, безусловно, облегчают поиск правовой информации. Сейчас в АИПС размещаются и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (наиболее распространена из таких АИПС "Консультант Плюс  Регионы", охватывающая законодательство около 70 субъектов Российской Федерации). Опыта создания специализированных АИПС муниципальных актов, насколько известно, нет, хотя такая база данных могла бы быть весьма полезной. Возможно, имело бы смысл объявить конкурс (с выделением гранта) на создание концепции такой системы или ее модели, чтобы по созданному шаблону муниципальные образования создавали каждый свою АИПС.

Могут возникнуть сомнения, стоит ли заниматься систематизацией муниципальных правовых актов сейчас, когда их массив окончательно не сформировался. Думается, что стоит, по двум причинам. Во-первых, во многих муниципальных образованиях имеются массивы старых, фактически утративших силу, но формально не отмененных нормативных правовых актов. Эти массивы необходимо расчистить. Во-вторых, систему правового регулирования лучше изначально формировать в системном виде, по заранее отработанному плану, тогда будет меньше хлопот в будущем.

Какова же может быть технология систематизации нормативных актов муниципального уровня? Она, безусловно, зависит, прежде всего, от вида (формы) систематизации. Рассмотрим технологию инкорпорации, сочетаемой с частичной кодификацией нормативных правовых актов муниципального образования, улучшением их качества, поскольку именно эта форма представляется наиболее реалистичной и, более того, будет применяться на федеральном уровне при составлении Свода законов Российской Федерации.

Прежде всего, необходимо выявить общую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента законодательства. Она должна, как представляется, быть в целом, следующей. Оптимальным было бы для начала составить некую идеальную схему системы нормативных актов муниципального образования: какой она должна стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно "оторвана" от нынешней системы нормативных правовых актов. Здесь есть простор для творчества как юристов, так и других заинтересованных в систематизации специалистов.

После того, как идеальная схема определена, необходимо более пристально посмотреть на существующую систему нормативных правовых актов и продумать, как “подогнать” ее под идеальное “лекало”. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации. На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением. После этого можно начинать “подгонку”.

Здесь может возникнуть вопрос, а не правильней бы было сначала произвести отбор всех охватываемых инкорпорацией или поглощаемых кодификацией актов, а уже затем подумать, каким образом эти акты разместить в инкорпорированном материале таким образом, чтобы их система в результате была близкой к идеальной, либо создать на их основе новый, кодифицированный акт.

Наиболее весомым аргументом в пользу начала работы по систематизации с отбора имеющегося нормативного материала является обеспечение непробельности будущей систематизации. Действительно, если отобрать все нормы соответствующей сферы правового регулирования, а потом, на их основе, продумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенствованном виде, мы будем надежно застрахованы от возможных пробелов относительно существующего на момент начала систематизации нормативного массива.

Однако состояние нормативного регулирования еще таково, что имеется много пробелов, особенно на муниципальном уровне. Если идти по пути отбора имеющихся норм и дальнейшей систематизации актов, содержащих эти нормы, то это лишь закрепит систему права с такой пробельностью.

 В пользу того, чтобы начать работу с отбора материалов, имеется также соображение рационализации работы. Ведь на первый взгляд кажется, что если пойти по этому пути, работа значительно сократится: уже отобранные материалы, после того, как на их основе будет составлена идеальная схема, значительно проще (потому что схема составлена именно на их основе) распределить в соответствии с ней. При этом не надо “фантазировать”, придумывать что-либо принципиально новое, достаточно лишь рационально разместить имеющийся материал. М.М. Сперанский заметил, что недостатки предыдущих попыток систематизации связаны с тем, что "начинали составлять своды без полного их (законов  В.С.)собрания... В противовес этому аргументу можно привести уже изложенный аргумент: такая систематизация не будет “прорывом” в развитии правового регулирования, она закрепит то, что есть. Основной аргумент в пользу того, чтобы начать работу с составления модельной схемы, состоит, таким образом, в том, что именно так можно существенно улучшить правовое регулирование в муниципальном образовании, “превратить” его в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Важным является и психологический подход к такой систематизации. Ведь выведение на первый план именно составления модельной схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки и практики. Еще бы, если задачей является отбор имеющегося нормативного материала, а только потом составление на основе этого материала "идеальной схемы", это кажется скучной, нудной, не дающей возможности для самореализации работой. Вряд ли специалисты с удовольствием будут делать такую работу. Если же предоставить простор для творческой фантазии, определить только конечную цель, убрав все другие границы для научного поиска, предложить выдвигать на обсуждение самые яркие, самые нетрадиционные идеи, от желающих участвовать в работе не будет отбоя.

Второй аспект психологического подхода общий фон осуществления такой систематизации. Если по самому акценту на создание "идеальной схемы" будет ясно, что это действительно прорыв, меняющий то, что есть, все участвующие в данном процессе силы будут лучше мобилизованы на достижение конечного результата. Если же психологический подход будет иным, то систематизация может вскоре “захлебнуться”, показаться чем-то ненужным, начать восприниматься как перекладывание с места на место одного и того же.

Таким образом, систематизация правовых актов должна начаться с составления модельной схемы будущей системы этих актов. Что должна включать в себя эта схема? Если речь идет об инкорпорации, должен быть определен общий перечень правовых актов, который будет содержать названия всех правовых актов, которые должны расположиться в инкорпорированном материале. Кроме того, модельная схема должна, применительно к каждому акту, включать краткое описание его предмета. Таким образом, элементами модельной схемы правовых актов при инкорпорации должны быть названия актов (существующих или предлагаемых), расположенные в том порядке, в котором соответствующие акты должны быть помещены в инкорпорированный материал, с “расшифровкой” предмета каждого из них. Если же речь идет о кодификации, то схема будет представлять собой план кодифицированного акта, с указанием предмета каждого из его структурных элементов.

Итак, имеется модельная схема правовых актов (при инкорпорации) или правового акта (при кодификации). Следующая задача  воплотить ее в жизнь. Для этого необходимо просмотреть имеющийся нормативный материал в соответствующей сфере права, соотнести его с идеальным (содержащимся в модельной схеме) и принять меры к устранению различия между реальным и идеальным. Технология работы по отбору нормативного материала для систематизации подробно рассмотрена в советской юридической литературе. Поэтому остановимся лишь на отдельных аспектах.

В первую очередь, необходимо определиться, с какого времени просматривать нормативный материал. Думается, что применительно к муниципальному уровню правового регулирования, где политико-идеологический аспект правового регулирования был выражен в меньшей степени, чем на уровне государственной власти, каким бы нелепым это не казалось, начинать просмотр надо в любом случае с октября 1917 года. Только это позволит сказать, что систематизация в соответствующей сфере была полной.

Самым важным при отборе актов для дальнейшей систематизации является вычленение актов нормативных. Однако вопрос отбора актов в этом аспекте исследован весьма обстоятельно, поэтому можно заострить внимание на некоторых других проблемах. В связи с отбором актов возникает важный вопрос об устаревших (фактически утративших юридическую силу, но не отмененных официально актах). Так, в предисловии к Систематическому собранию законов и ордонансов Швейцарской конфедерации говорится, что в Собрание не помещены определенные части актов, которые отменяются в силу явного противоречия актам, вышедшим позднее, или ставшие беспредметными. Такая же ситуация в ФРГ. Там при систематизации нормы относятся к числу фактически утративших значение, в частности, если эти нормы заменены новыми, зависят от другого, уже не действующего предписания. В связи с наличием такой категории актов как фактически утратившие силу возникает вопрос о том, какова их судьба при систематизации и кто эту судьбу должен определять. И необходимо, чтобы в результате систематизации утрата этими нормами юридической силы была бы четко выражена.

После того, как отбор нормативного материала закончен, необходимо будет изменять редакции существующих нормативных правовых актов, принимать новые нормативные акты, разукрупнять и, наоборот, укрупнять их. Предположим, что все нормативные правовые акты муниципального образования путем инкорпорации, сопряженной с кодификацией, приведены по форме и предмету в соответствие с модельной схемой. Не имеет ли смысла утвердить и результат инкорпорации в окончательном виде? В литературе отмечалось: "юридические основания таких собраний складываются либо из двух актов (о начале и завершении составления собрания), либо из одного акта (о завершении составления собрания или просто о составлении собрания)", "необоснованной представляется практика, при которой с самого начала будущему собранию придается официальная сила, без санкционирования итогов работы над ним самим законодательным органом". Таким образом, потребуется решение представительного органа местного самоуправления, утверждающее результат проделанной работы.

В.А.Сивицкий, к.ю.н., руководитель аппарата Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления.

 

§ 6. Проблемы законодательного обеспечения реформы местной власти

В 2003 году вступили в действие два Федеральных закона, создающие правовые условия осуществления реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации. Основными целями реформы, как это декларировалось на всех этапах подготовки, обсуждения и принятия законопроектов, являются:

существенное перераспределение регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий между уровнями публичной власти;

введение двухуровневой территориальной модели организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;

перераспределение финансовых полномочий между уровнями публичной власти адекватно принятому новому распределению регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий;

ликвидация «нефинансируемых мандатов» на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации.

Для местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, введение двухуровневой системы территориальной организации потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. Существенные изменения произойдут и в системе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На этапе подготовки законопроекта и принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.М. Козак обращал внимание на то, что для проведения реформы местного самоуправления наряду с принятием новой редакции основного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» потребуется в последующем внесение изменений и дополнений во многие действующие федеральные законы.

По подсчетам специалистов законодательное реформирование двух уровней публичной власти на основе принятых новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» потребует внесения системных изменений и дополнений более чем в 70 федеральных законов.

Государственной Думой 31 июля принят Федеральный закон № 122 ФЗ от 22.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом внесены изменения и дополнения, касающиеся ликвидации социальных льгот и «нефинансируемых мандатов», более чем в 154 федеральных закона. Признано утратившими силу 35 законодательных актов. Как показывает предварительный анализ закона, изменения и дополнения касаются только вопросов перераспределения полномочий по нормативному правовому регулированию и перераспределению финансовых обязательств всех трех уровней публичной власти, а также ликвидации «нефинансируемых мандатов» и подавляющего числа различного рода социальных и «профессиональных» льгот граждан. В Федеральном законе отсутствуют нормы о приведении в соответствие с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положений о введении принципиально новых институтов для федерального законодательства: голосования по изменению границ территорий муниципальных образований, введения внешнего административного управления и др. В документе, несмотря на попытку внесения всеобъемлющих поправок, тем не менее, отсутствует исчерпывающий комплекс поправок в указанные федеральные законы, связанных с:

перераспределением полномочий между тремя уровнями публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов местного самоуправления;

введением двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления;

изменением в организационных основах местного самоуправления, порядка формирования представительных органов муниципального района;

изменением порядка наделения отдельными государственными полномочиями, а также процедур финансового обеспечения реализации этих полномочий;

введением процедур, обеспечивающих открытость местной власти для граждан, а также процедур, обеспечивающих непосредственное участие граждан в реализации полномочий местной власти (голосования по вопросу установления границ муниципальных образований, местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления, публичных слушаний, опроса населения и др.);

перераспределением регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий между двумя уровнями местного самоуправления;

введением новых понятий в муниципальное право, существенно отличающихся от понятий, применяемых в действующих федеральных законах, таких как «поселение», «муниципальный район» и др.

Так, например, в поправках к Градостроительному кодексу Российской Федерации отсутствуют по всему тексту разграничения таких базовых понятий как «населенный пункт» и «поселение», новое определение межселенной территории, которые введены новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В поправках к Федеральному закону от 26 февраля 1997 года № 31 ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и к Федеральному закону от 28 марта 1998 года № 53 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» не делается различий между муниципальными образованиями и административно-территориальными образованиями, а также используются прежние термины «район» и «город» для характеристики статуса муниципального образования. Подобные недостатки содержатся так же в поправках к Федеральному закону от 17 июня 1996 года № 74 ФЗ «О национально культурной автономии», к Федеральному закону от 12 января 1996 года № 8 ФЗ «О погребении и похоронном деле», к Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления», к Федеральному закону от 30 апреля 1999 года № 82 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», к Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и других. Таким образом, на федеральном уровне очередной раз избрана стратегия внесения не системных изменений в каждый из федеральных законов, а тактика «точечных» изменений. Неизбежным следствием таких изменений, очевидно, будет являться наличие в тексте федеральных законов норм и положений, противоречащих друг другу.

Наиболее существенные и принципиальные изменения и дополнения, связанные с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесены в Бюджетный и Налоговый кодекс Российской Федерации.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 3 статьи 5), так же как и в Федеральном законе в редакции 1995 года (абз. второй части 3 статьи 7), содержится норма, устанавливающая иерархию федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются нормы Конституции Российской Федерации и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, в Федеральном законе вводится иерархия федеральных законов, которая не предусмотрена Конституцией Российской Федерации. На практике реализовать предписания этой статьи не удается. Как отмечают многие специалисты, обеспечить непротиворечивость федеральных законов, ориентируясь на подобные установления, не представляется возможным, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации все федеральные законы (в том числе и кодексы) имеют одинаковый статус: принимаются по вопросам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; имеют одинаковый порядок принятия Государственной Думой, одинаковую процедуру рассмотрения в Совете Федерации и т.д.

Поэтому желание разработчиков привести столь значительное число федеральных законов в соответствие с положениями новой редакции Федерального закона в установленные сроки (к 1 января 2006 года) вряд ли может быть реализовано. Этот прогноз подтверждается практикой рассмотрения законопроектов об изменении и дополнении Бюджетного и Налогового кодексов. Более того, при рассмотрении указанных законопроектов в Государственной Думе произошло существенное отклонение их нормативного содержания от целей, декларируемых разработчиками при внесении и принятии системообразующих законопроектов о реформе федеративных отношений и местного самоуправления: новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Такой вывод следует из анализа содержания текстов документов на различных стадиях законодательной деятельности:

подготовки концепции и законопроектов о реформе федеративных отношений и местного самоуправления;

подготовки на их основе концепции реформы межбюджетных отношений в Правительстве Российской Федерации;

разработки законопроектов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации;

рассмотрении законопроектов в Государственной Думе.

Как известно, принятие Государственной Думой новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было обусловлено требованием внесения законопроектов о поправках в Бюджетный и Налоговый кодексы в согласованном варианте с новой редакцией этого Федерального закона. Это требование было обосновано тем, что в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было предусмотрено значительное изменение «расходных полномочий» (предметов ведения) местных органов власти не только в связи с разделением их на два уровня, но и в связи с существенным концептуальным перераспределением расходных полномочий между федеральными, региональными и местными властями. Часть полномочий, например, финансирование учебного процесса в школах были переданы с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации. В связи с этим, Правительством Российской Федерации были подготовлены изменения по существенному перераспределению доходных источников между различными уровнями публичной власти Российской Федерации. Поправки в Налоговый кодекс закрепляют перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов, значительно сокращают перечень местных налогов. Как показывает анализ данных, приведенных Правительством Российской Федерации в пояснительной записке к законопроектам, планируемые изменения не обеспечат налоговыми и неналоговыми поступлениями в полном объеме исполнения расходных обязательств местных бюджетов.

Более того, распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации не соответствует положениям Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, согласно которым в доходы местных бюджетов должны были зачисляться: 100 процентов поступлений от налога на недвижимость (имущество, землю), 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) от налогов на совокупный доход (единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога). Такой стабильный и значительный источник пополнения местных бюджетов как налог на имущество организаций, который разработчиками Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года планировался полностью как местный, в настоящее время планируется закрепить за бюджетами субъектов Российской Федерации. За местными бюджетами предполагается закрепить лишь налог на имущество физических лиц.

Налог на совокупный доход отнесен к федеральным налогам. Очевидный недостаточный финансовый объем местных налогов вызвал необходимость ввести отчисление в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Данные отчисления теперь регулируются Бюджетным кодексом. В то же время, в соответствии с частью 1 статьи 58 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», доходы от региональных налогов и сборов предписывается зачислять в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а не в соответствии с бюджетным законодательством. Такая несогласованность положений законопроектов, разрабатываемых Правительством Российской Федерации и представляемых в Государственную Думу практически в одно и то же время, является типичным примером сложившейся законопроектной деятельности.

Поправки в Бюджетный кодекс исключают из доходной части местных бюджетов значительные налоговые отчисления, которые Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года планировалось передавать в местные бюджеты: 20 процентов поступлений от налога на игорный бизнес, 8 процентов поступлений от налога на прибыль организаций, 50 процентов поступлений от экологических платежей. При этом 40 % платы за негативное воздействие на окружающую среду закрепляется за бюджетами муниципальных районов и городских округов.

На постоянной основе за местными бюджетами Бюджетный кодекс закрепляет лишь незначительную часть налогов. Так, налоги на доходы физических лиц планируется направлять в бюджеты поселений лишь в размере 10 %, муниципальных районов 20 %, а в бюджеты городских округов в размере 30 %.

Если отчисления от федеральных налогов установлены на долговременной постоянной основе, то отчисления от региональных налогов во многом будут определяться субъектами Российской Федерации. Новая редакция статьи 58 Бюджетного кодекса регламентирует порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. В соответствии с этим порядком нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, которые могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации, должны быть едины для всех поселений и городских округов субъекта Российской Федерации. Однако органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни чем не ограничены в установлении их минимальных значений.

Разработчики поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы обосновывают планируемое значительное уменьшение налоговой базы местных бюджетов сокращением расходных полномочий местного самоуправления. Но при этом муниципальные образования лишаются и бюджетов развития. Исполнение расходных обязательств местного самоуправления в полном объеме также вызывает сомнение.

Таким образом, Федеральные законы, принятые Государственной Думой, законопроекты, которых были внесены Правительством Российской Федерации, существенно отклоняются от целей, декларируемых в Программах, принятых самим же Правительством Российской Федерации, и не смогут обеспечить правовые условия самостоятельности местных бюджетов. Приведем конкретные цифры, которые характеризуют степень «самостоятельности бюджетно-налоговой политики муниципальных образований».

Так в материалах Минфина к проекту изменений в Бюджетный кодекс приводятся следующие данные применительно к 2005 году:

 расходные обязательства местных бюджетов составят 958,8 млрд. руб.;

 налоговые доходы местных бюджетов  483,9 млрд. руб.;

 неналоговые доходы местных бюджетов  92,2 млрд. руб.

Как видно из этих цифр, суммарные налоговые и неналоговые поступления (483, 9 млрд. руб. и 92,2 млрд. руб.) обеспечат расходные обязательства местных бюджетов (958,8 млрд. руб.) лишь на 50,4 процента. Необходимо указать, что динамику и реальные неналоговые доходы местных бюджетов оценить в настоящий момент довольно сложно, по крайней мере, в связи с несколькими обстоятельствами. Во-первых, ввиду отсутствия гарантированного перечня имущества, которое должно находиться в собственности муниципальных образований в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во вторых, в связи с тем, что реальный процесс разграничения государственной собственности на землю находится только в начальной стадии, а практика такого разграничения показывает, что оно осуществляется не в пользу местного самоуправления. В третьих, возникает неопределенность в возможном составе и перечне имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Так, частью 5 статьи 50 данного закона вводится положение, в соответствии с которым в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенного для осуществления полномочий по вопросам местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также имущества, не предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. Данное положение противоречит другой норме новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15), в соответствии с которой муниципальные образования могут решать также иные вопросы, не входящие в компетенцию других муниципальных образований и органов государственной и региональной власти. Более того, Конституцией Российской Федерации отчуждение муниципального имущества возможно только по решению суда, либо с согласия собственника, поскольку в соответствии со статьями 8, 35 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность защищается равным образом наряду с иными видами собственности. В любом случае реализация норм части 5 статьи 50 Федерального закона неминуемо приведет к существенному уменьшению муниципального имущества, а в дальнейшем – к сокращению доходов в местные бюджеты.

Существенное влияние на обеспечение самостоятельности местных бюджетов окажут принятые процедуры межбюджетного выравнивания. Расчетные расходные обязательства бюджетов субъектов Российской Федерации (1 717, 7 млрд. руб.) больше расходных обязательств местных бюджетов примерно в два раза, а неналоговые и налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (соответственно 82,6 и 1 336,1 млрд. руб.) больше неналоговых и налоговых доходов местных бюджетов примерно в три раза. Недостающую доходную часть местных бюджетов планируется формировать «межбюджетными трансфертами», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление государственных полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов». Анализ данных, приведенных Правительством Российской Федерации в Пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», показывает, что доходная часть местных бюджетов будет формироваться в значительной степени не за счет налоговых поступлений, а путем предоставления необоснованно больших субвенций и дотаций вышестоящим уровнем власти. По предварительным оценкам эти субвенции и дотации будут составлять не менее 65 % местных бюджетов (с учетом того, что расходные полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса в общеобразовательных школах, переданные на уровень субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возвратятся в виде субвенций муниципальным образованиям). Так, в соответствии с положениями новой редакции статей 132, 133, 137, 138, 140, 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в рамках бюджетной системы субвенции и дотации муниципальным образованиям предполагается выделять, по меньшей мере, из 6 федеральных, региональных и местных фондов: федерального фонда компенсаций, федерального фонда регионального развития, регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда поддержки муниципальных районов и городских округов, регионального фонда компенсаций, районного фонда финансовой поддержки поселений.

Наибольшая часть дотаций и субвенций будет предоставляться с уровня субъектов Российской Федерации, что делает местные власти в большей степени зависимыми от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Декларируя тезис о недопустимости дальнейшей практики существования «нефинансируемых мандатов», т. е. передачи на местный уровень с государственных расходных полномочий без соответствующего финансового обеспечения, разработчики новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически обязали местные власти выполнять решения органов государственной власти по наделению их отдельными государственными полномочиями без соответствующего их финансового обеспечения. Процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленные новой редакцией Федерального закона, позволяют на практике реализовать вариант наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями без передачи им соответствующего финансового обеспечения. Так, в соответствие со статьей 20 Федерального закона, основанием неисполнения отдельных государственных полномочий, переданных с нарушением действующего законодательства, является только судебное решение. До принятия подобного решения органы местного самоуправления обязаны такие полномочия исполнять, несмотря на отсутствие в местных бюджетах необходимых финансовых средств.

Таким образом, в изменениях налогового и бюджетного законодательства не осуществлено согласование содержащихся в них норм с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В реальном законотворческом процессе произошло существенное отступление от Программы Правительства Российской Федерации, в которой декларировались следующие цели:

формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней;

 необходимость соответствия финансовых доходов расходным полномочиям различных уровней публичной власти;

закрепление принципа «один налог – один бюджет» на законодательном уровне;

прекращение практики «нефинансируемых мандатов».

Изменения и дополнения Налогового и Бюджетного кодексов закрепляют то существующее положение, при котором муниципальные образования лишены возможности комплексного развития своих территорий. Поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы закрепляют несоответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов. В дальнейшем это приведет к необходимости постоянной корректировки налоговых отчислений и реестра расходных обязательств.

Приведенный краткий анализ позволяет сделать вывод о том, что принятые федеральные законы не обеспечивают полностью достижения той цели, которая декларировалась на этапе подготовки реформы местного самоуправления и бюджетного устройства. Приходится констатировать, что в последнее время происходит не только сокращение полномочий одного из уровней публичной власти, а именно местного самоуправления, но и попытка в официальных документах такой трактовки полномочий местной власти, в соответствии с которой эти полномочия сводятся только к предоставлению бюджетных услуг.

Выводы. Отмеченные выше недостатки были известны не только на этапе рассмотрения проекта новой редакции федерального закона в Государственной Думе в первом и во втором чтении, но и на этапе его подготовки. Об этом свидетельствуют и большое число публикаций, и обсуждение вариантов законопроектов на различных конференциях и семинарах с участием российских и зарубежных ученых и специалистов.

Не подвергая анализу доводы оппонентов и сторонников концептуальных положений законопроекта и находясь в рамках политического решения о принципиальной поддержке концепции законопроекта, тем не менее, необходимо отметить, что на этапе отработки текста все указанные недостатки были очевидны и могли быть устранены при надлежащей системной юридической, юридико-технической и стилистической экспертизе. Указанные недостатки создадут множество конфликтов, а в ряде случаев прогнозируется принятие судебных решений, которых можно было бы избежать при надлежащей подготовке законопроектов. Устранение этих недостатков ни в коей степени не смогло бы «деформировать» их концептуальные положения.

Однако основная позиция разработчиков, представлявших законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации, сводилась к необходимости скорейшего его принятия, а затем уже внесения в него заранее известных поправок. Такой способ принятия законов на федеральном уровне превращается в обычную практику. В результате, даже если необходимые поправки будут внесены в сроки (что как показывает практика происходит не всегда), которые позволят правоприменителям в субъектах Российской Федерации избежать ошибок, предотвратить конфликты, избежать судебных разбирательств, это все таки является малоэффективным путем выхода из ситуаций, созданных благодаря такой практике принятия федеральных законов. Издержки будут связаны не только с отвлечением ресурсов (отвлечение кадров, материальных, организационных, информационных ресурсов), но и с более важными аспектами – подрывом доверия к федеральному законодательству, созданием нестабильности федерального законодательства и девальвации его важнейшего свойства – стабильности закона и его предсказуемости.

Указанные недостатки в процессуальном плане могли бы быть устранены путем принятия Федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, введением иерархии федеральных законов и рядом других мер процессуального свойства.

Однако, как представляется, таких мер оказывается недостаточно без обеспечения надлежащего независимого от законодателя контроля за качеством юридического текста и согласованностью законопроектов не только с действующими федеральными законами, но и сопоставления декларируемых целей и задач на этапе их разработки с фактическим их наличием в конкретных нормах и положениях законопроекта на этапе внесения поправок и принятия законодательным органом государственной власти. Наиболее эффективный способ решения этой задачи видится в создании специального органа на федеральном уровне, который бы выполнял эти специальные функции не только юридико-технического, но и содержательного контроля.

Аналитический материал подготовлен Дементьевым А.Н., советником отдела государственного строительства Аналитического управления

 

§7. Реформирование территориальных основ местного самоуправления

Введение

Федеральным законом № 131 ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводится двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Как известно, в настоящее время в субъектах Российской Федерации сложились три основные схемы территориальной организации местного самоуправления. В 2001 году в 47 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. В 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень). В 8 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось в границах сельских округов и поселков. В остальных 12 субъектах Российской Федерации либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось «квазиместное самоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов.

Введение двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. Существенные изменения произойдут и в системе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Анализ переходных положений новой редакции Федерального закона позволяет выделить несколько характерных этапов в проведении реформы.

Этап I.

1. Подготовительные действия: предварительное определение границ и статуса муниципальных образований.

2. Обнародование проектов границ муниципальных образований.

3. Обнародование проектов решений по вопросу преобразования муниципальных образований и изменения их статуса.

Этап II.

3. Проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципальных образований (после 1 января 2006 года).

3. Проведение голосования по установлению границ.

4. Принятие решения об установлении границ в случае отрицательных результатов голосования либо в случае, если голосование признано несостоявшимся.

5. Проведение голосования по изменению статуса муниципальных образований.

6. Принятие решения в случае отрицательных результатов голосования либо в случае, если голосование не состоялось. Повторное голосование может быть проведено только через 2 года.

Этап III.

7. Подготовка предложений по структуре органов местного самоуправления.

8. Обнародование предложений по структуре органов местного самоуправления.

9. Проведение местного референдума по определению структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований при наличии инициативы избирателей о его проведении.

10. Установление структуры органов местного самоуправления по результатам местного референдума.

11. Принятие решения в случае отрицательных результатов местного референдума по структуре либо в случае если местный референдум не состоялся.

Этап IV.

12. Проведение выборов в поселениях и муниципальных районах.

13. Изменение состава представительного органа района в случае досрочных выборов в представительные органы поселений, главы поселения либо проведения выборов в поселениях в разные сроки (в субъектах Российской Федерации с двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления).

Этап V.

14. Формирование органов местного самоуправления муниципальных образований.

15. Формирование местных бюджетов.

16. Формирование состава муниципальной собственности.

17. Принятие уставов муниципальных образований.

В соответствии с переходными положениями названного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года должны будут установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Установление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом должно проводиться, исходя из требований к составу территорий муниципальных образований, а также ряда новых критериев, которые должны учитываться при установлении границ территорий двух уровней муниципальных образований.

В новой редакции Федерального закона содержится также комплекс основных процедурных требований к порядку определения границ территорий двух уровней муниципальных образований, наделению их соответствующим статусом.

Весь комплекс работ, связанных с установлением границ муниципальных образований, включает в себя следующие действия и меры органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

1.      Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований.

2.      Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований.

3.      Выбор модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели, предписанной новой редакцией Федерального закона.

4.      Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.

5.      Реализация публичных процедур, предусмотренных новой редакцией Федерального закона и обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в заданную законом двухуровневую модель.

Основная часть мероприятий 13 этапов является существенно новыми для муниципальной практики, поскольку Федеральным законом вводятся два новых института: голосование населения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образований и местный референдум по вопросу установления структуры органов местного самоуправления. Реализация процедур, предусмотренных этими двумя институтами непосредственной демократии, потребует создания новой нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации.

1. Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований в субъектах Российской Федерации

В соответствии с положениями действующего Федерального закона в редакции 1995 года для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.

В соответствии с Федеральным законом «О наименовании географических объектов» регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления, используемый Государственным комитетом Российской Федерации по статистике, включены следующие объекты: районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельский округ», «волость», «сельская администрация», «сомон» и др.

В Градостроительном кодексе прямо указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).

Таким образом, в действующем законодательстве термин «поселения» употребляется для географических, градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется единый термин «муниципальное образование». В зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10 категорий:

1. сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);

2. крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);

3. крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);

4. большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);

5. средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);

6. малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);

7. крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);

8. большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);

9. средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);

10. малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Сходная типизация городских и сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводится существенно иное толкование этого основного термина  «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования.

В рамках действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. город;

2. район;

3. район и город как единое муниципальное образование;

4. район и поселок как единое муниципальное образование;

5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.

Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:

1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

2. малый город;

3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).

Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.

Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):

1. поселок;

2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);

3. малый город;

4. отдельный сельский населенный пункт;

5. поселок и группа сельских населенных пунктов.

Второй уровень муниципальных образований (город, район):

1. город;

2. район;

3. город и район как единое муниципальное образование;

4. поселок и район как единое муниципальное образование.

Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:

1. городских районов;

2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;

3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.

Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные образования  поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы.

В ряде субъектов Российской Федерации, таких как, например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления.

В городах Москве и Санкт-Петербурге в границах муниципального района действуют как органы местного самоуправления, так и территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализующие многие вопросы местного значения из числа тех, которые перечислены в статье 6 действующего Федерального закона в редакции 1995 года.

Существенной особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти (местного самоуправления и территориальной системы государственного управления на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации. Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления и административных территориальных единиц государственного управления на местном уровне, но и в основной массе остались неизменными их территориальные границы. Так, по данным на 1 января 1987 года в Российской Федерации существовало 1834 района, 1030 городов республиканского, краевого, областного и районного подчинения, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа, 23 107 сельсоветов. Общее число территориальных единиц наделенных статусом территории, в которой существовали местные органы государственной власти, составляло 28 545 единиц.

По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации действовало 12 261 муниципальных образований. Муниципальными образованиями являлись: 1 440 районов, 591 город, 136 городских районов и округов, 524 поселка, 9 352 сельских округа, 214 сельских населенных пунктов. На 1 апреля 2002 года общее число муниципальных образований сократилось до 11 488. Число районов возросло до 1 512, а число городских районов  до 254, а число сельских населенных пунктов, которые являлись муниципальными образованиями,  до 268. Число городов-муниципалитетов сократилось до 573, число поселков  до 450, число сельских округов  до 8 427.

По данным Говоренковой Т.М. и Жукова А.И. в 1998 году общее число территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление, местное государственное управление и образовывались территориальные исполнительные органы местного самоуправления (территориальные администрации муниципальных единиц) составляло около 29 775 единиц. Эта цифра всего лишь на 1 235 (4,3 %) отличается от числа территориальных единиц (28 545), в которых существовали местные органы государственной власти в 1987 году.

Увеличение произошло в основном за счет образования новых сельских округов и выделения отдельных сельских населенных пунктов в число территориальных единиц, в которых формируются местные территориальные администрации.

Общее число районов, в которых осуществляется местное самоуправление и государственное управление, в 1998 – 2000 годах уменьшилось на 65 (3,5 %) единиц и составило 1769. В 57 субъектах Российской Федерации число территориальных единиц районного уровня не изменилось с 1987 года, в 17 субъектах Российской Федерации число таких единиц увеличилось на 1 единицу. В Пермской области число районов увеличилось на 4, а в Самарской области – на две единицы, в Белгородской  на 3. В Республике Коми и Татарстане число районов сократилось на 4, в Магаданской области на 2 единицы по сравнению с 1987 годом. Причинами сокращения районов являются ликвидация некоторых из них, объединение районов и городов в одно муниципальное образование и др.

Таким образом, можно констатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а также образуются административные территориальные структуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации остались практически неизменными.

Подробный анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения настоящей работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего, объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей. Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет (начиная с 1987 года) в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиями социально-экономические связи.

К исключениям могут быть отнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как город Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектов Российской Федерации.

Приведенные типичные варианты территориальной организации местного самоуправления в результате проведения реформы должны быть преобразованы в территории двухуровневого местного самоуправления.

2. Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований

Предваряя анализ положений новой редакции Федерального закона, устанавливающих требования к формированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так и вновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться на характеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовые наименования:

городское поселение – город, поселок, городской округ;

сельское поселение;

муниципальный район.

И в действующей редакции Федерального закона, и в новой его редакции указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации».

В статьях 12 и 13 новой редакции Федерального закона, которые согласно Переходным положениям действуют с 8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях к процедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. В Переходных же положениях Федерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24 одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формально порождает «пробельность» положений новой редакции Федерального закона, однако такая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи в переходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки на эту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того, положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.

Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 «Основные термины и определения», так же как и статья 10 «Территории муниципальных образований» (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 1113) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5, 6, 8, 80, 81 и др.

В заключение обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона:

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

При установлении территорий и границ муниципальных образований необходимо иметь в виду различие между терминами «территория» в административно-правовом смысле и термином «территория» в географическом и градостроительном толковании. Рассматриваемое условие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не может распространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местного значения поселения. Другими словами, между поселениями не может быть иерархического уровня взаимодействия, как это определено законом по отношению к поселению и району. Такое понимание территории полностью соответствует общей концепции новой редакции Федерального закона. Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципального района прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев является административным центром района и входит в состав его географической территории. В то же время, территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием, административно независима от муниципального района. И в этом смысле территория городского округа не входит в состав муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.

В перечисленных выше критериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определении территории муниципального образования на основе действующих Федеральных законов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.

К основным критериям можно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования: городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория города федерального значения.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1. городское поселение – один город;

2. городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

3. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.);

4. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

5. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;

6. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);

7. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;

8. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек каждый (как исключение);

9. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;

10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

1. муниципальный район;

2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

3. городской округ.

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

Важнейшим требованием новой редакции Федерального закона является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

При определении границ муниципальных образований необходимо четко разделить понятия «граница населенного пункта» и граница территории муниципального образования. В Градостроительном кодексе используется близкий по содержанию к термину «граница населенного пункта» термин «черта городского и сельского поселения». Указанный термин отражает в основном проектно-планировочные, градостроительные, землеустроительные, природоохранные и иные физические и, в меньшей мере, правовые характеристики территорий. В соответствии с Земельным кодексом черта городского, сельского поселения представляет собой внешнюю границу земель городских и сельских поселений (населенных пунктов), отделяющую эти земли от земель иных категорий. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Термин «граница территории муниципального образования» является в основном термином, устанавливающим административно правовые характеристики территории муниципального образования – границы, в пределах которых реализуются полномочиями органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования. Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством не всегда могут совпадать с административными территориальными границами муниципальных образований. При определении границ муниципальных образований в пункте 3 статьи 85 Переходных положений новой редакции Федерального закона допускается их утверждение в виде картографического описания.

Проекты черты городского, сельского поселения (населенного пункта), а также муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

В состав территорий поселений как муниципальных образований, в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона, включаются:

исторически сложившиеся земли (территории) населенных пунктов;

прилегающие к ним (населенным пунктам) земли общего пользования,

территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения,

рекреационные земли,

земли для развития поселения.

В соответствии с Земельным кодексом в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

В новой редакции Федерального закона отсутствует характеристика состава земель развития поселения, земель общего пользования, прилегающих к населенным пунктам, а также территорий традиционного природопользования населения. В Земельном кодексе близким по назначению являются земли пригородных зон. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских и сельских поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

В новой редакции Федерального закона не определяются также и характеристики территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

Градостроительным кодексом предписывается, что поселения (населенные пункты), имеющие временное значение или непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

В соответствии с положениями, как действующего Федерального закона, так и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года в состав территории поселения как муниципального образования, входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории муниципального района в соответствии с новой редакцией Федерального закона входят:

 территории всех поселений за исключением территорий городских округов,

 межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.

В Федеральном законе № 131ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «межселенные территории» также употребляется несколько в ином смысле по сравнению с употреблением его в Градостроительном кодексе. Это различие, как это было выше отмечено, связано с разной трактовкой понятия «поселение». Так Градостроительный кодекс относит к межселенным территориям территории, находящиеся за границами поселений (населенных пунктов). Согласно же новой редакции Федерального закона межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений, как муниципальных образований.

Даже краткий анализ требований федерального законодательства в сопоставлении с положениями новой редакции Федерального закона показывает, что в законе содержится ряд коллизий, разрешение которых тем или иным способом может повлиять существенным образом как на состав территорий муниципальных образований, так и на сроки и порядок установления границ муниципальных образований. Как показывает практика реализации положений Федерального закона в этой части необходимо оперативное внесение изменений и дополнений как в действующие федеральные законы, прежде всего в Земельный и Градостроительный кодекс, так и в принятый Федеральный закон № 131ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

До внесения изменений и дополнений в федеральные законы субъекты Российской Федерации вправе определять степень детализации вышеприведенных положений новой редакции Федерального закона.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований вправе будут исходить из общих критериев, установленных новой редакцией Федерального закона, не конкретизируя их специально в законах субъектов Российской Федерации, либо, исходя из местных условий и особенностей, детализировать эти критерии.

В частности, возможна детализация в законах субъектов Российской Федерации таких критериев как

отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

Одним из самых противоречивых критериев для определения границ муниципальных образований является критерий доступности административного центра муниципального образования. И на этапе обсуждения проекта новой редакции федерального закона, и после его вступления в силу нет однозначной трактовки этого понятия и оценки предельных размеров территорий муниципальных образований, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении транспортной и пешеходной доступности административного центра достаточно велико: вид транспортного средства, скорость его движения, скорость движения пешехода, состояние дорог, время года и т.д. и т.п. Набор этих характеристик может быть расширен «до бесконечности» в каждом из субъектов Российской Федерации с учетом местных условий. Поэтому попытки определения на основе косвенных характеристик конкретной цифры в виде расстояния до административного центра обречены на неудачу. При этом необходимо отметить, что указанный критерий не только не является четко определенным, но и в новой редакции Федерального закона не устанавливается «жестких» требований для его использования, поскольку он может и не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Определение термина «труднодоступная местность» в новой редакции Федерального закона не приводится. Использовать же аналогии с другими случаями и обстоятельствами довольно проблематично. Существуют мнения ряда экспертов, что можно использовать для целей этого закона перечень труднодоступных местностей, установленный при проведении выборов. Однако такая аналогия может быть подвергнута сомнению, поскольку выборы связаны с единовременным специальным актом, а организация местного самоуправления  с повседневной жизнью населения. И, естественно, состав и классификация территорий, которые являются для населения труднодоступными в повседневной жизни, могут значительно отличаться от состава территорий, которые классифицированы как труднодоступные для проведения выборов. Очевидно, что в состав труднодоступных местностей, используемых для установления границ муниципальных районов, должны включаться существенно большие территории, чем при проведении периодических выборов, исходя из конкретных местных условий каждого из субъектов Российской Федерации. И в этом случае установление перечня труднодоступных территорий будет находиться в компетенции субъекта Российской Федерации.

Анализ показывает, что некоторые сложности могут возникнуть при установлении границ территорий муниципальных образований первого уровня (сельских поселений и поселков) на основе критерия пешей доступности в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения в Северных регионах страны, в Сибири и на Дальнем Востоке.

В этих регионах территории сельских округов (бывших сельсоветов) значительно превышают 0,314 тыс. кв. км. При такой площади геометрически минимальное расстояние (радиус круга) до административного центра от наиболее удаленных населенных пунктов составляет более 10 км. Поэтому критерий пешеходной доступности не может быть реализован ни при каких вариантах определения реальной скорости движения пешехода. Более того, в ряде таких территорий связи между населенными пунктами обеспечивались специальными средствами передвижения практически во все времена года (автомобильный транспорт, авиатранспорт и т. д.). На таких территориях возможно формирование нескольких «автономных» муниципальных образований в виде групп близко расположенных друг к другу сельских населенных пунктов либо отдельных населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется через сход граждан. При выборе такого варианта организации местного самоуправления в границах существующих сельских округов целесообразно сохранить за существующим сельским поселением, в котором расположен административный центр, статус муниципального образования, которое будет наделено рядом государственных полномочий субъекта Российской Федерации на межселенных территориях с увязкой их с полномочиями муниципального района.

Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований должны быть установлены до 1 января 2005 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления будут наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2005 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона установлены еще более отдаленные сроки – до 1 ноября 2005 года.

Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что новой редакцией Федерального закона предписано, что городские поселения (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона.

Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 новой редакции Федерального закона являются городскими округами.

Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти.

3. Выбор модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели, предписанной новой редакцией Федерального закона

Переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели заданной новой редакцией Федерального закона предполагает осуществление трех процедур:

наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований;

преобразование существующих муниципальных образований;

образование новых муниципальных образований.

Кроме того, новой редакцией Федерального закона предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.

Образование новых муниципальных образований теоретически может быть проведено на основе формирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («с чистого листа») или на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционным способом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующей территориальной организации публичной власти на местном уровне отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.

В зависимости от одной из трех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделей территориальной организации местного самоуправления возможны и три основные способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности.

При выборе модели перехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям, предусмотренным новой редакцией Федерального закона, необходимо:

провести анализ сложившихся социально-экономических связей;

провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;

оценить:

пообъектный состав муниципальной собственности;

кадровый потенциал;

налоговую базу для формирования бюджета;

возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

финансовые затраты на проведение этапа установления границ;

организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.

Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование новой редакции Федерального закона о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях, установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедуры голосования населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, потребуется не менее 45 месяцев. В этих условиях проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и преобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне 2004 года, то есть в течение 12 месяцев после утверждения Правительством Российской Федерации перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.

Учитывая всю совокупность требований и процедур, которые необходимо реализовать при установлении (изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований,

ограниченное время для проведения этого этапа реформы местной власти,

необходимость привлечения широкого круга специалистов для подготовки наиболее обоснованного варианта (вариантов) предложений в случае существенного изменения сложившихся административных территориальных границ, как муниципальных образований, так и иных территориальных единиц, в которых осуществляются полномочия публичной власти на местном уровне,

целесообразно на первом этапе реформы исходить из принципа минимально возможного изменения сложившихся границ и территорий.

Важнейшим доводом в пользу принятия такого решения является высокая вероятность того, что голосование по вопросам установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований может либо не состояться, либо в результате голосования не будет получено согласие населения одного из реформируемых муниципальных образований, либо согласие населения одного из населенных пунктов на изменение территориальной принадлежности. Отсутствие такого согласия приведет к правовой коллизии, которая не сможет быть разрешена в установленные новой редакцией Федерального закона сроки (до 1 января 2005 года).

Требования к процедуре преобразования муниципальных образований установлены в статье 13 новой редакции Федерального закона. Преобразованием муниципальных образований является:

объединение муниципальных образований;

разделение муниципальных образований;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований может быть осуществлено по инициативе:

населения;

органов местного самоуправления;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона и положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти оформляется решениями соответствующих органов. Новой редакцией Федерального закона предусмотрено принятие закона субъектом Российской Федерации, регулирующего вопросы преобразования муниципальных образований.

Новая редакция Федерального закона устанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальных образований для их преобразования:

1. Согласие населения каждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений при условии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иных муниципальных образований.

2. Согласие населения каждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо при разделении поселений (существующих муниципальных образований).

3. Для решения вопроса о наделение городского поселения статусом городского округа требуется согласие населения городского поселения и согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.

4. Для решения вопроса о лишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения его статусом городского поселения требуется согласие населения городского округа и муниципального района, в состав которого включается городское поселение.

Согласие населения не требуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципального района. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается представительными органами муниципальных районов.

Аналогичные требования установлены в статье 12 новой редакции Федерального закона к процедуре изменения границ муниципальных образований. Предложение об изменении границ муниципальных образований может быть выдвинуто теми же субъектами, что и при выдвижении инициативы преобразования муниципальных образований.

Получение согласия населения на изменение границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

1. Изменение границ муниципальных районов, которое повлечет отнесение территорий отдельных входящих в состав муниципального района поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений (населенных пунктов) с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. В данном случае в законе субъекта Российской Федерации необходимо будет установить процедуру учета мнения представительных органов двух муниципальных районов: муниципального района, из состава которого выделяется поселение (населенный пункт), и муниципального района, в состав которого включается поселение (населенный пункт).

2. Изменение границ поселений, которое повлечет за собой отнесении территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, которое не затрагивает территориальной принадлежности поселений к муниципальному району и населенных пунктов к поселению, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

До 1 января 2006 года при изменении границ муниципальных образований не применяются положения пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 новой редакции Федерального закона. При определении границ сельского поселения с 8 октября 2003 года по 1 января 2006 года не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения – не менее 3000 человек. В границах сельских поселений могут находиться нескольких сельских населенных пунктов, численность каждого из них может быть и более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте. При установлении границ территорий муниципальных образований на существующие муниципальные образования не распространяется и требование о том, чтобы сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входил, как правило, в состав городского или сельского поселения.

В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории;

1.существующие муниципальные образования:

2. вновь образуемые муниципальные образования.

В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае – это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.

Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).

Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.

В случае если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Данное положение распространяется только на вновь образованные муниципальные образования (либо границы которых не изменяются, либо муниципальные образования не реформируются), поскольку по смыслу новой редакции Федерального закона только в этих случаях не предусматривается получение обязательного согласия населения на установление границ.

Поэтому любые другие варианты преобразования (объединение или разделение поселений) и изменения границ поселений и муниципальных районов, связанные с изменением «территориальной принадлежности» населенных пунктов или поселений, не могут быть проведены в установленные новой редакцией Федерального закона сроки в случае отсутствия согласия населения на такие изменения.

Согласие населения на изменение границ и преобразование муниципальных образований должно быть получено в результате проведения голосования избирателей по указанным вопросам в порядке установленном частями 36 статьи 24 новой редакции Федерального закона либо на сходе граждан в случаях, предусмотренных новой редакцией Федерального закона.

В соответствии с новой редакцией Федерального закона в законе субъекта Российской Федерации должны быть конкретизированы и получить развитие следующие положения:

 порядок выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

 порядок назначения представительным органом муниципального образования голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования;

 порядок образования участков голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

 порядок регистрации участников и составления списков участников голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

 особенности проведения агитационной кампании по вопросу изменения границ и преобразованию муниципальных образований;

 порядок проведения голосования по вопросу изменения границ, преобразованию муниципального образования;

-          положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов;

 порядок обжалования нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования.

Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

4. Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона двухуровневой территориальной организации местного самоуправления

Для обеспечения правовых условий перехода к двухуровневой территориальной организации местного самоуправления на этапе установления (изменения) границ, территорий и определения (изменения) статуса как существующих, так и вновь образуемых муниципальных образований положениями новой редакции Федерального закона предусмотрено принятие комплекса правовых актов на трех уровнях публичной власти:

 на федеральном уровне;

 на уровне субъектов Российской Федерации;

 на муниципальном уровне.

На федеральном уровне Правительство Российской Федерации через 5 лет должно будет определять перечень субъектов Российской Федерации, отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения и относящимся к территориям с высокой плотностью населения.

До 1 января 2005 года Правительством Российской Федерации должны быть внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, связанные с обеспечением перехода к двухуровневой модели организации местного самоуправления. В частности, в первоочередном порядке необходимо внести изменения и дополнения не только в Земельный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и в недавно принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части устранения явных противоречий и неточностей юридико-технического характера, содержащихся в указанном Федеральном законе.

Наибольший по объему массив правовых актов, развивающих положения новой редакции Федерального закона по вопросам установления (изменения) границ и преобразования муниципальных образований, предстоит принять в кратчайшие сроки на уровне субъектов Российской Федерации. Предписания субъектам Российской Федерации по вопросам установления (изменения) границ и преобразования муниципальных образований, содержащиеся в новой редакции Федерального закона, можно разделить на две группы: требования к установлению (изменению) территорий, границ и статуса муниципальных образований и требования к публичным процедурам, обеспечивающим трансформацию существующих территориальных моделей организации местного самоуправления в двухуровневую модель.

Во многих субъектах Российской Федерации принят довольно большой массив нормативных правовых актов по вопросам административного территориального устройства, установления, изменения границ муниципальных образований, установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. Все эти документы необходимо будет привести в соответствие с принятым Федеральным законом. В зависимости от временных рамок, состояния нормативной правовой базы, кадровых ресурсов субъектами Российской Федерации может быть избран путь как поэтапного внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, так и подготовки новых проектов нормативных правовых актов.

Ниже приведено Примерное содержание правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, принятие которых создаст правовые условия для реализации Переходных положений новой редакции Федерального закона об установлении (изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований. В таблице приведено примерное содержание правового акта (либо содержание изменений и дополнений к действующим правовым актам).

Таблица.

Статья, положение ФЗ

Примерное содержание правового акта

1.

Ст. 2, ч.1, абз. 17.

Установление административного центра муниципального образования

2

Ст. 10, ч.2; ст. 12 ч. 1; ст. 11, ч. 1, п.1, 11.

Порядок установления и изменения границ территорий муниципальных образований.

3.

Ст. 11 ч. 1. п. 3, 4;

 

Порядок определения территории муниципального образования.

4.

Ст. 11 ч.1 п. 8

 

Порядок наделения населенных пунктов статусом сельского поселения.

5.

Ст. 11 ч.1 п. 9

 

Порядок наделения населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек статусом сельского поселения.

6.

Ст. 11 ч.1 п. 15.

 

Порядок наделения отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления муниципального района.

7.

Ст. 11 ч. 2.

Порядок наделения городского поселения (населенного пункта) статусом городского округа.

8.

Ст. 10., ст. 84 ч. 4; ст. 85 ч. 1 п.1.

Порядок образования новых муниципальных образований в переходный период, определения их территорий, установления границ и статуса.

9.

Ст. 10., ст. 85 ч. 1 п.1.

Порядок изменения и установления границ, установления статуса существующих муниципальных образований.

10.

Ст. 11 ч. 3 и 4.

Порядок подготовки предложений органами государственной власти субъектов Российской Федерации и внесения их в Правительство Российской Федерации по вопросу установления территорий с низкой и высокой плотностью населения.

11.

Ст. 12, 13, ст. 24.

Порядок преобразования муниципальных образований, порядок проведения голосования по вопросу изменения и установления границ, установлению и изменению статуса муниципальных образований; порядок выдвижения инициативы по указанным вопросам.

12.

Ст. 11ч. 1 п. 8 и 9; ст. 25.

Порядок проведения схода граждан по вопросу установления границ отдельного сельского поселения с численностью населения менее 100 человек, наделения его статусом поселения.

13.

Ст. 34 ч. 3 абз. 2.

О наименованиях представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительнораспорядительных органов муниципальных образований) и других органов местного самоуправления.

14.

 

Проекты изменений и дополнений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, связанные с введением двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления.

15.

 

Проекты изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, связанные с введением двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления.

16.

 

Подготовка проектов разделов уставов вновь образованных муниципальных образований.

17.

 

Проекты актов о числе включенных в списки для голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования.

18

 

Требования к описанию границ муниципальных образований.

19.

 

О наделении полномочиями избирательных комиссий по проведению голосования по вопросу изменения границ и преобразованию муниципальных образований.

20.

Ст. 85 ч. 7 п. 5, п. 10, 11.

Об организации работ по подготовке, составлению и подписанию передаточных (разделительных) актов между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, между преобразуемыми муниципальными образованиями, вновь образованными муниципальными образованиями.

 

5. Реализация публичных процедур, предусмотренных новой редакцией Федерального закона и обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в заданную законом двухуровневую модель

Первый этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования компетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени.

Процесс территориальных изменений затронет не только существующие муниципальные образования, но и скажется на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное,  реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронет все население. Поэтому новой редакцией Федерального закона предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума. Комплекс мер, обеспечивающих публичность процедур проведения голосования, должен включать в себя следующие:

1. Информирование населения о предстоящем этапе проведения реформы.

2. Создание организационного механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и населением.

3. Анализ территориальных основ организации местной власти и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

4. Предварительное изучение мнения населения по вопросу установления (изменения) границ, территорий и преобразованию муниципальных образований.

5. Подготовка проектов решений по указанным вопросам. Их обнародование.

6. Изучение мнения населения по поводу содержания предлагаемых решений. На этом этапе возможно проведение опросов в порядке, установленном новой редакцией Федерального закона (статья 31).

7. Организация кампании голосования по вопросу установления (изменения) границ, территорий, и преобразования муниципальных образований. Освещение хода кампании голосования.

8. Принятие решений на основе результатов голосования. Доведение содержания решений до избирателей. Разъяснение принятых решений.

* По материалам отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации



Распоряжение Правительства Российской Федерации № 707-р от 25 мая 2004 года.

В соответствии с Распоряжением № 707-р Правительства Российской Федерации от 25 мая 2005 года два района Республики отнесены к территориям с низкой плотностью населения и в то же время двенадцать районов - к территориям с высокой плотностью населения.

По существу, перечень муниципальных образований первого и второго уровня будет соответствовать территориальному делению субъектов Федерации. «СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января 1987 года». Президиум Верховного Совета СССР. Москва. 1987.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. Ст. 1260.

Федеральный закон от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

Федеральный закон от 20.082004 г. № 120-ФЗ  «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

 

Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 14. с. 251-267. В материалах «круглого стола» проведено разделение субъектов Российской Федерации на 4 группы.

На 1 апреля 2002 года по данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике в 54 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов. В 18 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень). В 13 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в границах сельских округов и поселков.

В случае если проект Градостроительного

Если учитывать только территориальный критерий, то городской округ может быть отнесен к муниципальному образованию первого уровня. В городах федерального значения, являющихся одновременно субъектами Российской Федерации и городскими округами, первым уровнем местного самоуправления являются внутригородские муниципальные образования.

В большинстве случаев таковыми являются города и поселки республиканского, краевого и областного «подчинения».

Для того чтобы существующие муниципальные образования были наделены статусом поселения, а не городского округа необходимо выдвижение инициативы о проведении голосования населения по вопросу наделения муниципалитета статусом поселения, назначение даты голосования представительным органом муниципального образования. И лишь в случае получения согласия населения на наделение муниципального образования статусом городского поселения  субъектом Российской Федерации до 1 февраля 2005 года может быть принят соответствующий закон. В случае, если не получено согласие населения на подобное преобразование после 1 февраля 2005 года муниципальное образование «де-факто» считается городским округом, что должно быть подтверждено принятием соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.