О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Тарификация и структурная реформа на железных дорогах России

Название
Тарификация и структурная реформа на железных дорогах России
Текст

ТАРИФИКАЦИЯ И СТРУКТУРНАЯ РЕФОРМА НА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГАХ РОССИИ

А.М.Трофимов, советник отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации 

1. Обзор действующего порядка тарификации на железных дорогах

В настоящее время на железнодорожном транспорте регулирование тарифов носит двоякий характер: 1) уполномоченные органы осуществляют детальную тарификацию, (по видам работ через выпуск руководств, прейскурантов и т.п.); 2) с 1992г. проводится индексация тарифов, т.е. всеобщая их коррекция, на основе инфляции.

Предполагалось, что регулирование тарифов подчиняется экономически обоснованным “принципам”, т.е. некоторым правилам, обязательным для органов-регуляторов. Однако нормативно они были закреплены лишь в 1997 г. (при подготовке реформы ЖДТ). Ниже показано, что эти принципы – экономически сомнительны и реальные способы тарификации далеко не всегда им соответствуют.

1.1. Первоначально заявленные принципы тарификации на ЖДТ

Тарифные принципы нормативно закреплены в “Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий” (далее ОПСР). Эти  принципы отражают сложившиеся за много лет представления о должном регулировании тарифов на железнодорожном транспорте.

Главными считаются принципы достаточности тарифов, требующие “возмещения экономически обоснованных затрат и обеспечения расширенного воспроизводства”при том, что:

а) “экономически обоснованными” считаются все затраты производителя, но не конкретные, а из расчета “среднесетевой себестоимости при заданном уровне натуральных показателей деятельности“ ЖДТ;

б) размер прибыли должен обеспечить “необходимую для поддержания и развития перевозочных мощностей” рентабельность.

Таким образом, такая тарификация означает, что  применена простая затратная  модель, где цена равна сумме  признаваемых средних затрат и допустимой прибыли. Затратная модель стимулирует рост цен.

Принципы “достаточности” признают любые затраты производителя, получившие (или могущие получить) формальную санкцию органа-регулятора, то есть экономические механизмы тарификации заменены бюрократическими.

Принципы игнорируют проблему согласования спроса покупателей услуг с таким  административно “обоснованным” предложением.

В итоге отрасль не сможет гибко реагировать на колебания спроса в период роста - повышением цен (для накопления резервов), в период спада - снижением цен (для поддержания доходов выше себестоимости).

Принципы не учитывают необходимость выплат дивидендов за счет прибыли собственнику. Это значит, что даже наиболее успешные производители не смогут привлечь сторонние капиталы для расширенного воспроизводства. Так отрасль обрекается на хронический недостаток капитала.

Таким образом, провозглашенные принципы экономически ущербны.

На практике принципы «достаточности» тарифов далеко не всегда применяются как по причине их экономической обоснованности, так и по причине отсутствия механизмов контроля за их выполнением. Тем не менее  близкая концепция “принципов” фигурирует и в проекте Программы структурной реформы на ЖДТ (далее проект Программы). 

1.1.1. Особенности “международных” перевозок

В практике предыдущих лет в этой сфере применялись принципы тарификации, отличные от общих. Судя по всему, тарифы учитывали платежеспособность покупателей услуг перевозки и зарубежные аналоги (“маркетинговый” подход). К “международным” были отнесены и внутренние перевозки экспортных товаров в порты. Следует отметить, что выгодность части международных тарифов не столько заслуга транспортных компаний, сколько результат выгодного геополитического положения России и удачной государственной  дипломатии.

1.1.2. Особенности пассажирских перевозок

В этой сфере в течение многих лет тарифы произвольно занижались. Правда, предполагалось, что “компенсацию” занижаемых тарифов должны обеспечивать бюджеты (местные и субъектов Федерации). Но при этом не был определен  экономически обоснованный размер “перекрестного субсидирования” (т.е. потерь из-за занижения пассажирских тарифов) и неясен порядок “компенсаций”. Таким образом, на практике принципы для тарификации пассажирских перевозок отсутствуют. 

Правда, в проекте программы (в 2001г.) были введены ограничения для назначения так называемых “исключительных тарифов” (к ним можно отнести и пассажирские). Но их применение предполагалось лишь в будущем.

1.2. Реально действующий порядок тарификации

1.2.1.Порядок  установления тарифов грузовых перевозок

В этом секторе  сложилась двухступенчатая тарификация. Во-первых, централизованно утверждаются базовые ставки тарификации. Во-вторых, на основе решений центральных органов, так и децентрализовано (см. таблицы “А” и “Б” ниже) ставка тарифа может быть применена в соответствии с так называемыми специальными условиями тарификации (точнее говоря, правом на скидки).

А) Установление базовых ставок для грузовых перевозок

Вид перевозок

Регулирующий орган или нормативный акт

Внутригосударственные

МАП по Прейскуранту №10-01

Международное сообщение (в основном со странами СНГ)

международные соглашения по тарифной политике (ТП СНГ)

Источник (для всех таблиц): указанный проект Программы структурной реформы на ЖДТ.

Прейскурант №10-01 построен в рамках декларированных принципов достаточности (расчетная рентабельность 35%, учтены все затраты). Между тем не внутренние, а “международные” перевозки принесли около 60% всех доходов отрасли (при их доле в грузообороте до 1/3). Это говорит о том, что основные доходы ЖДТ получены не благодаря принципам достаточности.

Б) Специальные условия тарификации грузовых перевозок

Группы условий

Перечень видов условий

1) условия, устанавливаемые по общим правилам

а) принадлежность к тарифному классу (одному из 3-х) (Постановление Правительства №706 от 13.7.95)

б) глубина предоплаты

в) законно установленные льготы гражданам

г) временные льготы по классам продукции (согласно законодательству)

2) условия, устанавливаемые  по инициативе МПС,
(решения по ним принимаются Комиссией Правительства по тарифной политике на ЖДТ)

а) встречные ценовые скидки производителям, представляющим услуги и продукцию

б) скидки по соглашению с местными властями

в) адресные льготы предприятиям (в целях недопущения снижения объема перевозок)

 

1.2.2. Тарификация пассажирских перевозок

Тарификация передана в ведение следующих органов-регуляторов:

Вид перевозок

Регулирующий орган или нормативный акт

а) Общие тарифы
(прямое и местное сообщение)

Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

б) Пригородное сообщение

субъекты РФ по предложениям жел. дорог

в) Купе фирменных поездов и СВ

Министерство путей сообщения

г) Международное сообщение

спец. соглашения и руководства

 

Полномочия регуляторов не связывают их какими-либо ограничениями: в целом регуляторы имеют неограниченное право усмотрения, их решения хозяйствующие субъекты опротестовать не могут.

Примечание. Это не значит, что регуляторы действуют совсем произвольно Недостаток такого подхода в том, что: а) органы- регуляторы при таком распределении полномочий берут на себя функции продавцов,  устанавливают их цену, б) нет правил расчета экономической оправданности регулирования цен, в) действия самих органов-регуляторов по установлению цен находятся вне контроля. 

1.3. Индексация ЖДТ тарифов в 1991-2000гг.

Индексацию тарифов можно рассматривать как метод регулирования, альтернативный тарификации органов-регуляторов. Для индексации в разные периоды применялись разные методы расчета.

1.3.1. Официальная периодизация действовавших методов индексации

Период

Краткое описание принципа индексации

1

1991-94гг.

на основе платежного и межотраслевого балансов

2

июнь 1994— сентябрь1995

тоже, но исходя из месячной инфляции цен и удельных весов по 11 категориям потребляемых материальных ресурсов

3

по декабрь 1995

приостановка индексации (по сути, это отказ от использования тарификации на основе затратной модели)

4

по июнь 1996

не более 80% прироста оптовых цен промышленности

5

по июнь 1997

не выше прироста цен производителей пром. продукции

6

июль 1997— октябрь 1999

дифференцированное снижение тарифов, в целом на 22% (по сути,  это переход к учету спроса на услуги перевозок)

7

по март 2000

ниже прироста уровня оптовых цен пром. производителей

8

настоящее время

в соответствии с  динамикой оптовых цен промышленности

 

Источник: указанный проект Программы структурной реформы на ЖДТ (от 5.04.2001).

Из этой таблицы, ясно, что от декларированной модели принципов достаточности тарифов на затратной основе ЖДТ давно отказался.

1.3.2. Основные этапы отхода от затратной тарифной модели

В данной выше таблице можно выделить использование 3 разных типов (моделей) тарифов: а)  затратной модели (периоды 1 и 2); б) та же модель, но с коррекцией на общую динамику цен (периоды 3–5 и 7); в) та же коррекция плюс скидки, учитывающие спрос на услуги перевозки (6 и 8).

А) В периоды с 1991 по 1995 год для расчета железнодорожных транспортных тарифов использовались математические методы, типа межотраслевого баланса. Их главный дефект в предпосылках: все сложившиеся в отрасли затраты считаются оправданными, пренебрегают спросом, рынком капитала, правами собственников.

Использование таких методов обеспечило огромную привилегию ЖДТ: за 4 года индекс тарифов опередил в 2 раза общий индекс инфляции. Это привело к росту доли ЖДТ в затратах предприятий. Хотя в целом эта доля не велика, в некоторых отраслях транспортные издержки могли привести к банкротству части предприятий (например, в угледобыче, поскольку уголь составлял около 1/4 грузооборота).

Б) В период с июня 1994г. по сентябрь 1995г., не изменяя затратную модель, ее скорректировали, сравнивая рассчитанные по ней индексы тарифа с индексами инфляции. Как следствие временно пришлось индексацию тарифов на ЖДТ приостановить. Затем были использованы ограничения роста цен на ЖДТ индексом цен в промышленности, скорректированным на некоторый коэффициент.

В) На следующем этапе (с 1997г.) произошло дальнейшее размывание системы затратного регулирования тарифов. Спрос потребителей стал учитываться наравне с запросами производителей. Правда, ясной тарифной формулы не было выработано, стала проводиться довольно хаотичная политика скидок на договорной основе. Это привело к тому, что решения стали приниматься более децентрализовано в узлах системы управления, приближенных к технологическим звеньям. Благодаря этому в них упало влияние политической составляющей, возросла роль экономики. Локомотивом перемен послужила угледобыча, затем и предприятия иных отраслей стали заключать соглашения о скидках, которые должны были повысить общую эффективность за счет учета спросовых ограничений и перераспределения доходов. Действительно, это быстро дало позитивный итог: рост и оживление производства в 1997г. и последующих годах.

Побочным эффектом этого оживления было развитие бизнеса на скидках. Этот бизнес вызвал критику в СМИ (часто весьма поверхностную даже в деловых изданиях), а также расследования. Они были заведомо мало результативны при отсутствии строгих рамок допустимых скидок такого рода, несмотря на очевидную сомнительность перераспределения доходов, возникающих благодаря скидкам, в частный бизнес (а не в систему МПС).

1.4. Выводы о сложившейся практике тарификации на ЖДТ

А) Существенно различна тарификация в сфере пассажирских и грузовых перевозках. Для грузовых перевозок формально существуют принципы тарификации, хотя и нет механизма их контроля, для пассажирских - нет никаких принципов. 

Наиболее неясны реальные принципы тарификации в “международных” перевозках.

Б) Декларированные принципы тарификации грузоперевозок уже давно не соблюдаются. Они скорректированы выгодной для всех практикой, сложившейся во 2-й половине 90‑х гг.: а) индексацией тарифов по формальной затратной модели с коррекцией на иные индексы цен, б) децентрализованной системой скидок.

В) Побочный эффект введения системы скидок - развитие “скидочного” бизнеса, который забирал дополнительные доходы от МПС, а МПС не могло в полной мере пользоваться плодами роста суммарных доходов, вызванного снижением тарифов.

Г) На железной дороге не сложилось эффективной системы тарифов, а относительные успехи отрасли начала 90-х гг. основаны на политической силе монополиста, перераспределяющего ВВП в свою пользу, на статусе МПС, позволявшем зачислять себе все завышенные доходы от “международных” перевозок (т.е. от геополитически обусловленного транзита и от экспортных перевозок).

Стало ясно, что в смешанной экономике директивное централизованное ценообразование не работает, а частичное допущение рынка несет угрозы утечки из огосударствленной отрасли доходов, угрозу распада отрасли. В итоге на повестку дня встал вопрос о реформе не тарифов, а всей отрасли. 

2. Тарифы и Программа структурной реформы на ЖДТ 

Важнейшим в программе является заявленный переход к составному тарифу, с разделением его на 3 самостоятельные  компоненты: а) сетевую (инфраструктурную), б) локомотивную, в) вагонную. Сетевая компонента остается в ведении монополии (под эгидой государства), для прочих предлагается развивать конкуренцию. Это шаг навстречу пользователям транспорта: повышая прозрачность, реформа повысит общую эффективность, конкуренция станет противовесом стремлению повышать цены.

В то же время реформа вызывает ряд сомнений и вопросов.

2.1 Принципы регулирования тарифов, утвержденные Программой реформы требуют, чтобы тарифы: а) включали все экономически обоснованные затраты и б) справедливую прибыль, при том в) учитывая платежеспособность груза, г) обеспечивая доступность услуг ЖДТ (курсив — формулировки Программы). Указание на “справедливую” прибыль (подразумевая прибыль инвесторов), ссылка на платежеспособность (подразумевая заказчиков перевозок) — это позитивные шаги, частично исправляющие ошибки затратной модели. Теперь в тарифах есть возможность учесть и спрос, и цену капитала.

Но неясность формулировок, компромиссность принципов означает и то, что права собственника на дивиденды, как и ранее, прямо не учтены. Это, а также и прямое включение всех затрат в тариф, стимулирующее, как и ранее, их рост, следует расценить как сохранение недочетов тарификации.

Неуместно в составе тарифных принципов и требование “доступности” услуг ЖДТ: это скорее относится к экономической (а не тарифной) системе, т.е. к возможности экономики в целом дотировать бедных.

2.2  Об экономически обоснованных границах тарифов

В этом отношении в Программе небольшой позитивный сдвиг: в положениях об убыточных перевозках, для т.н. “исключительных” тарифов введен нижний предел, равный размеру “переменных” затрат (т.е. учитываются не все затраты, а лишь те текущие, которые прямо обусловлены объемом выполненных перевозок).

Однако этот шаг вперед в экономической обоснованности тарифов же обесценивается разрешением их снижать за счет “гарантированных” целевых дотаций. Это экономически сомнительно: анализ показывает, что либо следует обеспечить синхронизацию в реальном времени объемов дотаций с объемами выполненных перевозок, либо все же установить тариф строго выше переменных затрат, если нам не нужна быстрая деградация и растущий риск финансового краха дотируемых субъектов.

2.3 Недооценка “доходности” реформы

Учет дивидендов в составе прибыли ущемляет, прежде всего, права государства, как основного собственника ЖДТ. С этим связана и иная проблема реформ монополий, называемых “естест­венными”. Таких монополистов пред­полагается освободить от непрофильной нагрузки по содержанию социальной сферы, что экономически вполне оправдано. Но, перелагая нагрузку на бюджет, что оправданно социально, безо всяких на то оправданий забывают о доходах бюджета. Между тем, увеличив реальную прибыль этих отраслей (снизив социальную нагрузку), государство вправе стать полноценным собственником и получать больше дивидендов от возросшей прибыли.

2.4 “Совместное регулирование” тарифов монополий

Предложение о совместном регулировании тарифов монополий в Программе, по сути, есть оправдание механизма супермонополии, притом, что нет доказательств экономической ее выгодности. Не важно, что этот макромеханизм остается в руках государства, важны очевидные минусы его создания: ввиду его макроэкономического масштаба он приобретет политический характер, что повысит риски потерь от "согласованных" ценовых решений. Политика будет доминировать над экономической логикой и расчетами.

2.5 Регулирование тарифов в переходный период

На переходный период для ЖДТ предлагается временно сохранить полное монопольное доминирование АО Российские железные дороги (на вагоны и т.д.). Последнее никак нельзя назвать переходной мерой, это лишь временный и необоснованный отказ от реформы.

Между тем и для тарифов регулируемых секторов, и для предполагаемых “свободных” цен (для немонопольных компонентов тарифа) остается актуальной угроза как их завышения (что было в первой половине 90-х годов в ЖДТ), так и обескровливающего отрасль демпинга (возможного теперь как политическая реакция на период завышенных тарифов). Это дополнительный аргумент для того, чтобы уточнить тарифные принципы вплоть до описания всеобщих тарифных формул (на переходный период для всех, на долгий срок - для “естественной” сетевой монополии).

2.6 Тарифы “международных” перевозок

Ошибочен полный отказ Программы от прояснения тарифных принципов для сферы международных перевозок, особенно, если учесть, что такие перевозки дают 60% дохода ЖДТ и к ним отнесены перевозки экспортных товаров в порты.

2.7 Необходимость критериев успеха реформы

Указанные ошибки вполне исправимы в течение 2-3 лет (струк­турные реформы ЖДТ растянуты до 2010 г.). Если же реформу не скорректировать, то вполне возможен повторный фальстарт (как было в 1997-2000гг.).

Важнейшим недочетом в тарифной части реформы, требующим исправления, является отказ Программы от выработки ясных для хозяйствующих субъектов и населения критериев “успеха” целевой тарифной модели. Достижение первых, небольших, но очевидных всем успехов в течение 3-4 лет от начала реформы будет критически важным для реформы в целом.

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.