О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Вопросы разграничения компетенции в проекте новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Название
Вопросы разграничения компетенции в проекте новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
Дата выпуска материала
24.03.03
Текст

АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА

Вопросы разграничения компетенции в проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Общие подходы к проблеме разграничения компетенции. 

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является одной из принципиальных задач современного этапа развития российской государственности, причем задач глубоко практического свойства.

В СССР проблемы разграничения компетенции не существовало: в высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного хозяйства, все стороны общественной жизни. Крупномасштабные реформы 90-х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытки построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли ряд негативных последствий, среди которых и сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто же является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление.

Повсеместно сложилась ситуация, при которой гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти или должностного лица по обеспечению реализации этого права. Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории как с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения, так и с учетом эффективности деятельности органов публичной власти.

Конституция Российской Федерации заложила базу для такого подхода. Статья 72 Конституции, определившая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой - к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. Разработчики Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции разных уровней публичной власти в силу целого ряда причин, однако, нормы действующей Конституции РФ позволяют и даже обязывают федерального законодателя эффективно разграничивать компетенцию, не выходя за рамки конституционных предписаний.

Практика настойчиво требовала формально-юридического закрепления изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. На Комиссию были возложены в том числе разработка и внесение Президенту предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Результатом работы Комиссии стал целый ряд законодательных инициатив, нашедших свое воплощение в том числе и во внесенном Президентом Российской Федерации 31 декабря 2002 года в Государственную Думу проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ (далее – Проект). Ниже будут рассмотрены его основные достоинства и недостатки. 

Общая характеристика законопроекта. 

1. Проект можно условно разделить на нескольких блоков:

«точечные» поправки к действующему тексту Федерального закона № 184-ФЗ;

переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» №119-ФЗ;

новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ;

поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства;

нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах;

положения о взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, указанные поправки в Федеральный закон №184-ФЗ в значительной мере расширяют его предмет, не выходя при этом за рамки конституционных предписаний (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). 

2. Проект составлен в духе принципа минимализации законодательных поправок. Следствием такого подхода стало внесение в Государственную Думу изменений и дополнений к действующему Федеральному закону №184-ФЗ, а не проектов одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже кардинально новой редакции Федерального закона №184-ФЗ. Этим же, по-видимому, объясняется и тот факт, что название Закона осталось прежним. 

3. В тексте Проекта явно прослеживается ориентация его разработчиков на следующие принципы:

необходимость приближения власти к населению, т.е. осуществления полномочий на том уровне власти, который в состоянии сделать это наиболее эффективным образом в интересах населения тех или иных территориальных единиц;

оптимизация соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти;

недопустимость практики т.н. нефинансируемого федерального мандата;

реалистичность и четкость определения состава и структуры полномочий органов государственной власти субъектов РФ. 

4. Следствием этих концептуальных положений стало включение в Проект Главы IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», концептуальной основой которой является целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

т.н. собственных полномочий, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Проекта); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (п. 4 ст. 26-3 Проекта); при этом, однако, в ряде случаев допускается дополнительное финансирование осуществления данного типа полномочий из федерального бюджета (п. 1 ст. 26-3 Проекта);

т.н. делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 26-3 Проекта).

Эта позиция нашла свое отражение во включении в Проект перечня собственных полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26-3), предназначение которого заключается в четком определении зон финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации за осуществление тех или иных полномочий. Примечательно, что данный перечень для субъектов Федерации не является закрытым (п. 5 ст. 26-3 Проекта). С другой стороны, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Проект введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п.2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 Проекта). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона. 

5. Проект содержит новую Главу IV-II «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая призвана обеспечить финансово-бюджетное «наполнение» осуществления субъектами Федерации собственных полномочий. 

6. Проект содержит положения, касающиеся порядка заключения и исполнения договоров о разграничении полномочий и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Договоры предназначаются для регулирования конкретных вопросов взаимодействия органов власти разных уровней. Заключение договоров допускается только в случае, если это обусловлено особенностями субъектов РФ и в той мере, в которой эти особенности обуславливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий (п.1 ст. 26-8 Проекта). Здесь же перечислены необходимые условия договора.

Основная новелла Проекта по вопросу о договорных отношениях заключается в том, что договоры подлежат утверждению федеральными законами (по аналогии с юридическим механизмом ратификации международных договоров), после чего они вступают в силу (п. 9 ст. 26-8 Проекта). Соответственно, меняется порядок участия в договорном процессе Совета Федерации, который становится субъектом данного процесса не на стадии подготовки проекта договора, как это предусматривалось нормами Федерального закона № 119-ФЗ, а в рамках законодательного процесса.

Также Проектом несколько упорядочивается порядок заключения соглашений, предметом которых может стать только передача осуществления части полномочий (ст. 26-9). 

7. Проект содержит целый ряд положений, касающихся иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В частности, в ст. 3 Проекта предусматривается, что нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, принятые на основании и во исполнение Конституции РФ либо федеральных законов по предметам совместного ведения, имеют большую юридическую силу по сравнению с нормативными правовыми актами (в т.ч. с законами) субъектов РФ. Данное положение призвано упорядочить практику нормотворчества в субъектах Федерации. 

8. Вслед за нормами Федерального закона №119-ФЗ и соответствующими решениями Конституционного Суда РФ, Проект допускает опережающее нормотворчество субъектов РФ, однако ставит его в более жесткие рамки. Так, в п. 2 ст. 3 Проекта на приведение актов субъектов РФ в соответствие с федеральными отпускается два месяца. 

9. Проектом учреждается новый правовой институт – временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти (ст. 26-10). В основном это связано с вопросами исполнения бюджета субъектов РФ, что можно рассматривать в качестве элементов института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно пп. «б» п. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (п. 1, 4 ст. 26-10 Проекта). В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (п. 1, 5 ст. 26-10 Проекта). 

10. Проект содержит положения, регулирующие вопросы отзыва высших должностных лиц субъектов РФ. Данные нормы призваны упорядочить уже существующее нормотворчество субъектов РФ в данной сфере. Так, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ населением субъекта возможен только в случае совершения им конкретного правонарушения, факт чего установлен судом, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу. Кроме того, высшему должностному лицу субъекта РФ гарантируется право объяснения перед избирателями по поводу обстоятельств отзыва (п. 8 ст. 19 Проекта). 

11. Проект делает очередную попытку разрешения старого вопроса о т.н. «третьем сроке», а именно - о порядке исчисления сроков, влияющих на возможность высших должностных лиц субъектов РФ вновь избираться на свой пост (ст. 30.1 Проекта). Данная проблема решается на базе правовой позиции Конституционного Суда РФ следующим образом:

для высшего должностного лица субъекта РФ, законодательство которого по состоянию на 19 октября 1999 года не содержало ограничения числа сроков избрания, первым сроком из числа двух возможных является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года;

для высшего должностного лица субъекта РФ, законодательство которого по состоянию на 19 октября 1999 года содержало ограничение числа сроков избрания, субъект РФ вправе самостоятельно решить вопрос о продолжении срока. 

12. Проект делает попытку решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6 Проекта). Нормами Проекта, в частности, предусмотрено, что:

а) полномочия по предметам ведения субъектов РФ в рамках ст. 73 Конституции РФ осуществляются органами государственной власти автономного округа самостоятельно (если договором органов власти края, области и округа не установлено иное) – п. 1 ст. 26-6;

б) т.н. делегированные полномочия субъектов РФ, т.е. полномочия по предметам совместного ведения (в рамках ст. 72 Конституции РФ), осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета, а также полномочия по предметам ведения Российской Федерации (в рамках ст. 71 Конституции РФ), осуществление которых возложено на органы власти субъектов РФ, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено федеральным законом – п.2 ст. 26-6;

в) т.н. собственные полномочия субъектов РФ, т.е. полномочия по предметам совместного ведения (в рамках ст. 72 Конституции РФ), осуществляемые за счет бюджетов субъектов РФ, также осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено договором – п.3 ст. 26-6.

 В связи с актуальностью проблемы урегулирования взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов Федерации, шаги по законодательному закреплению принципов и порядка разграничения полномочий между краем, областями и автономными округами представляются весьма своевременными. Однако у модели урегулирования, предложенной Проектом, есть немало существенных недостатков, которые будут проанализированы несколько ниже. 

13. Нормами п. 2 ст. 26-3 Проекта устанавливаются полномочия субъектов РФ, в рамках осуществления которых планируется субсидирование ими бюджетов муниципальных образований. Пунктом 6 указанной статьи закрепляется также порядок выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусматривается создание нового финансового института – регионального фонда финансовой поддержки поселений. 

14. Кроме изложенных, Проект содержит значительное количество других законодательных новелл, среди которых:

 коррекция норм о статусе и неприкосновенности должностных лиц субъектов РФ, в т.ч. депутатов представительных органов (п. 1 ст. 12, ст. 13, п. 4, 9 ст. 18), что связано с необходимостью учета норм федерального законодательства, а также приведения разрозненного законодательства субъектов РФ по данному вопросу к «единому знаменателю»;

конкретизация ситуации бикамерализма в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации (п. 5 ст. 5 и п. 5 ст. 7);

сокращение сроков выборов законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц субъектов Федерации, проводимых в связи с досрочным прекращением их деятельности, с шести до трех месяцев (п. 5 ст. 9, п. 2 ст. 18, п. 10 ст. 19);

закрепление особенностей осуществления полномочий органов государственной власти в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (ст. 26-7), при этом, однако, представляется, что данный вопрос требует дополнительной проработки;

замена не совсем корректного с точки зрения юридической техники термина «схема управления субъектом Российской Федерации» на более соответствующий российской практике термин «структура (перечень) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (п. 4 ст. 17) и др. 

15. Статьи 2-5 Проекта представляю собой по сути заключительные и переходные положения и содержат законодательные новеллы следующего характера:

дифференцированный порядок вступления в силу отдельных статей Закона, что связано с финансово-бюджетными аспектами осуществления указанных в них полномочий; по сути, период с момента принятия Закона до 1 января 2005 г. (а по отдельным вопросам – до 1 января 2007 г.) является переходным периодом, предназначенным для перевода существующей системы взаимодействия органов власти разных уровней на новые «рельсы»;

объявляется утратившим силу Федеральный закон №119-ФЗ;

предусматривается необходимость приведения существующих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с нормами обновленной редакции Федерального закона №184-ФЗ в течение шести месяцев со дня его вступления в силу. 

Таким образом, внесение Проекта в Государственную Думу Президентом РФ можно рассматривать в качестве элемента крупномасштабной правовой реформы, затрагивающей значительный массив федерального и регионального законодательства. Однако несмотря, а, возможно, и благодаря такой масштабности, Проекту не удалось избежать целого ряда существенных недостатков. 

Недостатки законопроекта. 

Первое. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ плохо укладывается в понятие «общие принципы», содержащееся в его названии. Глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что Проект входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н» ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможность Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий. 

Второе. Новая редакция Федерального закона № 184-ФЗ состоит из нескольких плохо соединимых блоков (об органах власти субъектов РФ, о разграничении и осуществлении полномочий, о нормативных правовых актах, об автономных округах в составе края, областей, а также финансово-бюджетный блок). Подобная «лоскутная» техника законотворчества представляется малоэффективной. Предмет регулирования Проекта, таким образом, становится весьма расплывчатым и включает в себя целый ряд проблем, не имеющих отношения к заявленному в названии Федерального закона № 184-ФЗ предмету, а именно – к органам государственной власти субъектов РФ. Более оптимальным представляется разнесение указанных блоков по отдельным федеральным законам: №184-ФЗ, №119-ФЗ (с включением туда норм об осуществлении полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы и др., либо их объединение в радикально новую редакцию Федерального закона №184-ФЗ со всеми полагающимися ей атрибутами (основными понятиями, более развернутыми общими положениями, принципиально иной структурой и пр.). 

Третье. Множество вопросов вызывает включение в текст Закона перечня собственных полномочий субъектов РФ. Составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями, о чем косвенно свидетельствует финансово-экономическое обоснование Проекта. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Федеральный закон №184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ новые обязательства, не внося изменения в данный Закон.

Кроме того, самим же Проектом предусмотрены основания, по которым Перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, ч. 3 ст. 3 Проекта (заключительные и переходные положения) предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это есть ни что иное, как «опережающее» законодательство Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), которое значительно сужает пространство для «маневра» регионов в данной сфере. Пунктом 4 ст. 26-3 Проекта предусматривается также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда в данных федеральных законах отсутствует определение объема и порядка осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь делается исключение для полномочий подпунктов 2, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3 Проекта, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26-3), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение Перечня. 

Четвертое. Несколько настораживает и тот факт, что Проектом не предусматривается необходимости приведения в соответствие с ним федеральных законов, значительное количество которых противоречит нормам Проекта. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев несоответствия федеральных законов новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что полномочиями по оценке наличия или отсутствия противоречий в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам Закона (согласно п. 3 ст. 3 Проекта). Это также в значительной мере снижает эффективность перечня собственных полномочий. Не слишком исправляет ситуацию и норма п.4 ст. 26-1 Проекта, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ - данная норма не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности. 

Пятое. Несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ. Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает «в один котел» полномочия и предметы ведения, что характерно и для действующей Конституции РФ. Данный перечень не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более «прозрачной». В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ (например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий. 

Шестое. Немало спорных моментов содержится в нормах Проекта, посвященным автономным округам (ст. 26-6 Проекта). По сути собственные полномочия, указанные в п. 2 ст. 26-3 Проекта и принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Проекта из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ, регулирующим вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Ни один субъект Федерации не может быть лишен даже федеральным законом своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения.

Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, что также недопустимо. В противном случае складывается следующая ситуация: собственные полномочия автономных округов, такие, как материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти, в т.ч. денежное содержание государственных служащих (пп. 1 п. 2 ст. 26-3 Проекта), организационное и материально-техническое обеспечение выборов в собственные органы власти (пп. 2 п. 2 ст. 26-3 Проекта), управление собственным имуществом (пп. 4 п. 2 ст. 26-3 Проекта), заключение внешнеэкономических соглашений (пп. 34 п. 2 ст. 26-3 Проекта), установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов (пп. 35 п. 2 ст. 26-3 Проекта), осуществление заимствований (пп. 36 п. 2 ст. 26-3 Проекта) и многие другие (всего 41 наименование, среди которых немало социально-значимых полномочий в сферах образования, здравоохранения, ЖКХ и пр.) будут осуществляться органами государственной власти краев и областей, в то время, как автономные округа окажутся полностью дистанцированы и от осуществления данных полномочий, и от их нормативного правового регулирования. Например, установление системы органов власти автономного округа по данной схеме будет фактически осуществляться краем или областью, что противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Наконец, это логический нонсенс, ибо краю и областям передаются по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Норма п. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с провозглашенным Конституцией РФ принципом разграничения предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 5), а также с п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г № 12-П, установившего, что округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации». Правовая позиция Конституционного Суда подтверждает также равноправие и самостоятельность автономных округов в отношении объема собственных полномочий, что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только т.н. делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета, норма о чем присутствует в Проекте (п. 2 ст. 26-6), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов, тем более, что некоторые собственные полномочия из перечня ст. 26-3 Проекта вообще имеют природу полномочий по предметам исключительного ведения субъектов РФ (в рамках ст. 73 Конституции РФ).

Очевидно, что необходимо решить давно уже стоящую на повестке дня проблему взаимоотношений края, области и автономных округов, но способ ее разрешения, предусмотренный Проектом, противоречит нормам Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Кроме того, предмет регулирования ст. 26-6 выходит за рамки предмета регулирования Федерального закона № 184-ФЗ. Разумеется, и частью 4 ст. 66 Конституции РФ, и указанным Постановлением Конституционного Суда РФ предусматривается принятие федерального закона об отношениях края, области со входящими в их состав автономными округами, но по смыслу данных норм это должен быть отдельный закон, содержащий гарантии прав и интересов как Российской Федерации, так и автономных округов, края и областей, что тем более не входит в предмет регулирования Федерального закона №184-ФЗ.

Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки. Край и области, например, должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления указанных в п. 3 ст. 26-6 полномочий, что является предметом регулирования бюджетного и налогового законодательства, ссылки на которое на сегодняшний момент также отсутствуют. Явная недостаточность существующего финансового и иного ресурсного наполнения института осуществления собственных полномочий автономных округов краем и областями может стать катализатором социально-экономической нестабильности в регионах. 

Седьмое. Не получили своего разрешения в Проекте многие насущные проблемы государственного строительства, такие, как, например, проблема статуса депутатов законодательных органов субъектов РФ. Последние по-прежнему будут работать в качестве народных представителей на непостоянной и непрофессиональной основе, сочетая, таким образом, депутатский мандат и занятие другими видами деятельности, что вряд ли будет способствовать нормальной работе представительных органов субъектов РФ. Правда, в п.6 ст. 4 Проекта имеет место положение, согласно которому число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ (ранее решение данной проблемы отдавалось на откуп региональных парламентов). Однако эта норма кардинально не меняет ситуации.

Осталась нерешенной и проблема т.н. федерального вмешательства, т.е. обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается по-прежнему длительной (в отдельных случаях до двух лет), многоступенчатой (включающей многочисленные судебные решения, а также предупреждения Президента РФ) и, вследствие этого, практически нереализуемой. 

Восьмое. Пунктом 6 ст. 26-14 Проекта устанавливается обязанность органов власти субъекта РФ официально публиковать не только проект бюджета субъекта и отчет о его исполнении, но и ежеквартальные сведения о ходе его исполнения, а также о численности государственных служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ, с указанием фактических затрат на их денежное содержание. Данная норма представляется излишней и не имеющей отношения к повышению эффективности работы органов государственной власти субъектов Федерации, тем более, что на федеральном уровне аналогичный порядок отсутствует. 

Девятое. Пункт 3 ст. 26-10 Проекта регулирует порядок возложения отдельных полномочий субъектов РФ на федеральные органы власти посредством принятия Президентом РФ соответствующего указа с последующим согласованием его с Советом Федерации. В связи с этим необходимо отметить, что среди конституционных полномочий Совета Федерации согласно ч. 1 ст. 102 Конституции РФ данное полномочие отсутствует. Неясна также процедура подробного согласования. 

Десятое. Статья 26-4 Проекта закрепляет гарантии участия органов власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, что само по себе весьма актуально. Однако конкретные механизмы, предусмотренные Проектом, вызывают сомнения. Пунктом 3 указанной статьи устанавливается правило, согласно которому в случае, если более одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия какого-либо федерального закона, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Настораживает, во-первых, диспозитивный характер нормы: комиссия может быть создана Думой, а может быть и не создана. Во-вторых, даже если комиссия все-таки приступит к работе, нигде в Проекте не предусмотрены конкретные механизмы учета ее деятельности. И в-третьих, сам п. 3 ст. 26-4 Проекта устанавливает такой порядок исчисления количества субъектов РФ, высказывающихся «против» закона (например, устанавливается, что субъект Федерации, в котором мнение законодательного органа власти и высшего должностного лица разделились, вообще считается не выразившим своего мнения и исключается из подсчета), что говорить о каких-либо существенных гарантиях учета мнения субъектов РФ не приходится. 

Выводы и практические рекомендации. 

Таким образом, Проект содержит немало пробелов и спорных моментов. Однако с учетом того, что польза от возможной практической реализации его положений перевесит возможные негативные последствия, а содержащиеся в Проекте законодательные новеллы по большей части крайне необходимы сегодня, представляется, что проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целом может быть взят за основу в целях его последующей доработки, в связи с чем предлагается:

создать Рабочую группу из представителей Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ для доработки Проекта до процедуры первого чтения в Государственной Думе;

исключить п.3 ст. 26-6 из текста Проекта ввиду его сущностного противоречия нормам Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ;

создать рабочую группу по разработке федерального закона об отношениях края, областей со входящими в их состав автономными округами (согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ), а также федеральных законов об автономных округах (согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ) так как вполне очевидна необходимость дифференцированного подхода к автономным округам в составе Российской Федерации;

отложить рассмотрение Проекта в Государственной Думе до внесения соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. 

В заключении хотелось бы акцентировать внимание на последнем пункте, а именно – на обеспечении указанных выше преобразований финансовым и иным ресурсным наполнением. Имеются многочисленные свидетельства того, что неопределенность с решением ряда ключевых вопросов реформирования бюджетного федерализма становилась преградой к совершенствованию механизмов взаимодействия различных уровней публичной власти, поэтому реалии межбюджетных отношений справедливо рассматривается многими специалистами в качестве одного из основных препятствий на пути федерализации Российского государства. При рассмотрении института бюджетного федерализма не следует разделять правовые и экономические аспекты межбюджетных отношений, как не следует разделять форму и содержание.

Одной из наиболее значимых задач правового регулирования межбюджетных отношений на сегодняшнем этапе является реализация принципа «приближения власти к населению», т.е. финансового обеспечения осуществления полномочий на том уровне власти, который в состоянии сделать это наиболее эффективным образом в интересах граждан. Адекватный подход к вопросам бюджетного федерализма, основанный на указанном принципе, должен привести к оптимизации соотношения самостоятельности и ответственности всех уровней публичной власти, к ликвидации практики т.н. нефинансируемого федерального мандата, а также к реалистичности и четкости определения состава и структуры полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, что, в конечном счете, даст ответ на вопрос: кто и за что отвечает?

В качестве первоочередных задач нормативного правового регулирования все чаще провозглашаются:

усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений,

устранение нефинансируемого федерального мандата,

минимизация встречных потоков бюджетных средств,

ликвидация феномена искусственной дотационности регионов,

сбалансированность бюджетов всех уровней и их равнодефицитность,

справедливое и оптимальное распределение налогов, включая поэтапный переход к системе «один налог - один бюджет».

Практика бюджетного федерализма в России выходит сегодня на новый, более высокий уровень развития и сталкивается с проблемами, давно уже ставшими предметом озабоченности в наиболее развитых федеративных государствах. Большинство из этих проблем лежит в сфере финансового обеспечения осуществления полномочий, оказывая, таким образом, значительное влияние на весь процесс взаимодействия разных уровней публичной власти. В связи с этим представляется, что рассмотрение новой редакции Федерального закона №184-ФЗ должно идти «рука об руку» с поправками в ключевые федеральные законы, регулирующие финансово-бюджетные отношения, что обеспечит комплексный подход к проблеме разграничения компетенции между разными уровнями власти.

Заместитель начальника управления  Е.В. Першин 

Советник отдела проблем государственного строительства  М.В. Глигич-Золотарева





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.