О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций.

Название
О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций.
Текст

 

Аналитическая записка  

Комментарий к проекту федерального закона №214856-3 «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»

 Введение 

Формирование современной структуры и системы правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, началось в начале 90-х годов и продолжается в настоящее время. На сегодняшний день один из ключевых вопросов в области банковского регулирования – проблема разорения банков.

Порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания их несостоятельными (банкротами) и ликвидация в порядке конкурсного производства регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Практика применения данного закона выявила необходимость совершенствования правового регулирования процедур предупреждения и осуществления банкротства кредитных организаций.

Депутаты Государственной Думы В.А. Тарачев, И.Ю. Артемьев, Н.П. Залепухин, В.И. Зоркальцев, В.М. Зубов, Г.В. Кулик, П.А. Медведев, Ю.Г. Медведев, А.В. Митрофанов, А.Г. Чершинцев, М.Л. Шаккум, А.Н. Шохин внесли на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона №214856-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Данный законопроект внесен в пакете с проектом федерального закона №214850-3 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».

Согласно календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой, указанные законопроекты запланированы к рассмотрению в первом чтении 30 октября 2002 г.

Основные изменения, предусмотренные законопроектом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»

Практика применения Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее – базовый закон) выявила необходимость совершенствования правового регулирования процедур предупреждения и осуществления банкротства кредитных организаций. На это направлен проект федерального закона №214856-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее – законопроект), являющийся новой редакцией базового закона.

Законопроектом предложено сократить с одного месяца до 14 дней время просрочки исполнения обязательств кредитной организации (КО) перед ее кредиторами для признания КО несостоятельной. Эта поправка в базовый закон обоснована разработчиками законопроекта тем, что длительность ликвидационных, в том числе и судебных, процедур провоцирует многочисленные нарушения, а нередко расхищение имущества КО.

Существенной переработке подверглись нормы базового закона, регулирующие досудебные процедуры по предупреждению банкротства кредитных организаций. При возникновении обстоятельств, являющихся основаниями для осуществления мер по предупреждению банкротства, на кредитную организацию возлагается обязанность незамедлительно разработать план мер по ее финансовому оздоровлению и информировать Банк России о возникновении указанных обстоятельств. Банк России, при обнаружении им такого рода обстоятельств должен потребовать от КО осуществления плана по ее финансовому оздоровлению. В настоящее время такие обязанности законодательно не закреплены.

Законопроект предусматривает введение новой статьи «Обязанности кредитной организации при возникновении оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства». Данной статьей предусмотрена обязанность КО уведомлять Банк России о совершении крупных сделок с имуществом, которые могут повлечь негативные для кредиторов последствия. Сделки, совершенные с нарушением установленного порядка информирования Банка России, могут быть признаны недействительными. Данная норма, по мнению разработчиков законопроекта, позволит снизить риск вывода активов из проблемного банка, в обход интересов кредиторов.

Согласно законопроекта, Банк России наделяется правом требовать от кредитной организации созыва общего собрания акционеров или совета директоров для принятия соответствующих решений по предупреждению банкротства и направить своего представителя для участия в работе указанных органов управления кредитной организации. Данное право, по мнению разработчиков законопроекта, позволит Банку России обеспечить прямое взаимодействие с собственниками кредитной организации на ранней стадии возникновения трудностей и осуществлять оперативный контроль за ходом реализации плана финансового оздоровления, реалистично оценивать действия руководителей и акционеров банка.

В случае если руководителями КО и ее собственниками не приняты предусмотренные законом действия по предупреждению банкротства, а также игнорирования соответствующих требований Банка России в отношении них предусматриваются дополнительные меры ответственности, в том числе субсидиарная ответственность по вновь возникшим обязательствам КО. Также предусмотрена возможность лишения судом права занимать руководящие должности в банковском секторе в течение 5 лет таких руководителей.

Законопроект устанавливает дополнительные основания назначения временной администрации в КО – воспрепятствование проведению проверки, назначенной Банком России, или участию наблюдателя (наблюдателей), направленного Банком России, в общем собрании акционеров (участников) или заседании совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации.

Перечисленные выше меры, по мнению разработчиков законопроекта, отвечают задачам поддержания системной стабильности банковской системы и защиты интересов кредиторов, а также направлены на повышение качества банковского надзора со стороны Банка России. 

Законопроект существенно дополняет и изменяет положения базового закона, непосредственно регулирующие процедуры банкротства банков.

Действующий закон предусматривает, что банкротство кредитной организации возможно только после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. Отзыв банковской лицензии влечет обязательное назначение временной администрации (если временная администрация не была уже назначена к тому времени в качестве меры по предупреждению банкротства), к задачам которой относится, в том числе, изучение финансового состояния кредитной организации и выявление признаков несостоятельности. В этой связи наблюдение, как процедура банкротства кредитной организации, является излишней, поскольку стоящие перед временным управляющим задачи (изучить финансовое состояние должника и представить свои выводы) фактически осуществляются временной администрацией. В свою очередь исключение данной процедуры из дела о банкротстве позволит, по мнению разработчиков, существенно сократить сроки рассмотрения дела в суде и быстрее начать расчеты с кредиторами банка.

Законопроект предусматривает передачу контроля за проведением банкротства от физических лиц юридическим, т.е. вводит понятие – корпоративный ликвидатор. Банки, привлекающие вклады физических лиц, будет банкротить Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), а остальные кредитные организации – специализированные фирмы, аккредитованные при ЦБ РФ.

Законопроект предусматривает следующие основные правовые механизмы обеспечения деятельности корпоративного ликвидатора.

В целях защиты интересов кредиторов и обеспечения прозрачности конкурсного производства законопроект впервые вводит обязанности по опубликованию широкого спектра информации о движении имущества из конкурсной массы, его стоимости, условиях реализации, о расчетах с кредиторами, расходах на ведение конкурсного производства.

Контроль за деятельностью корпоративного ликвидатора предлагается возложить на Банк России и арбитражный суд.

Одновременно законопроект, в целях исключения ведения дела о банкротстве в интересах крупных участников и клиентов кредитных организаций, предусматривает отказ от участия органов кредиторов (собрания кредиторов и совета кредиторов) в осуществлении процедур банкротства.

В целях максимально быстрого удовлетворения требований кредиторов и повышения размера выплат, корпоративный ликвидатор получает право выкупать активы, не проданные на торгах. Средства, вырученные от продажи таких активов после их предпродажной подготовки, будут направляться на расчеты с кредиторами ликвидируемых банков.

Для ускорения расчетов и повышения прозрачности финансовых потоков в процессе ликвидации (конкурсном производстве) предлагается использовать только счета, открываемые в специализированной организации. Так, с основного счета в специализированной организации будут производиться выплаты кредиторам, оплачиваться текущие коммунальные и эксплуатационные платежи.

Дополнительной гарантией своевременного и полного исполнения обязательств перед кредиторами станет, по мнению разработчиков законопроекта, предоставление арбитражным управляющим финансового обеспечения своей деятельности в виде страхования гражданской ответственности или иной формы обеспечения.

Прозрачность и подконтрольность деятельности корпоративного ликвидатора, минимизация расходов на ликвидацию и ее сроков, неподверженность влиянию со стороны заинтересованных лиц, большие организационные возможности по поиску активов, возможность квалифицированной организации судебных разбирательств повысят эффективность и прозрачность ликвидационных процедур. 

Банкротство кредитных организаций в западных странах 

В настоящее время существует несколько путей воздействия на банки, находящиеся в критической ситуации. Зарубежные исследователи выделяют три основные стратегии такого воздействия: выжидание, ликвидация и реструктуризация баланса (санация).

Стратегия выжидания действует в том случае, если затруднения банка носят временный характер (банк в состоянии сам преодолеть их). Такая стратегия использовалась, например, в отношении ряда крупных банков США непосредственно после обострения долгового кризиса развивающихся стран в 80-е годы и в ряде случаев сопровождалась предоставлением надзорными органами некоторых льгот банкам.

Ликвидация (продажа кредитного учреждения по частям) применяется сравнительно редко, так как разделение банка приводит к разрушению сложившихся отношений с клиентурой и потому связано со значительными потерями. В Японии и Скандинавских странах она использовалась почти исключительно по отношению к небанковским финансовым компаниям, в США - к сберегательным банкам.

Реструктуризация баланса (санация) предполагает прямое или косвенное увеличение капитала. В Германии и Швейцарии существует практика, когда надзорный орган путем ужесточения контроля, а также мер «морального воздействия» побуждает акционеров и собственников к предоставлению дополнительного капитала. Тем самым акционеры подают публике сигнал, что они уверены в жизнеспособности и будущей рентабельности банка. Отказ акционеров от соответствующих действий может рассматриваться в качестве аргумента для инициирования процедуры банкротства.

Президент Банка Франции может предложить акционерам банка, попавшего в затруднительное положение, продолжать выполнение своих обязанностей или прибегнуть к поддержке других банков, что может, в конечном счете, означать слияние и поглощение.

В Скандинавских странах в увеличении капитала традиционно значительную роль играет государство - либо в форме прямых вложений, либо в форме предоставления гарантий. 

Важнейшую роль в организации процедуры воздействия на «проблемные» банки за рубежом играют системы депозитного страхования (СДС).

Основными функциями этих систем являются: обеспечение стабильности и укрепление доверия к банковской и финансовой системам, защита интересов мелких вкладчиков, минимизация издержек страхования.

Так, к числу основных задач Фонда страхования вкладов частных банков в Германии относится оказание необходимой помощи в интересах вкладчиков и недопущение снижения доверия к частным кредитным учреждениям. Для решения этой задачи используются все необходимые меры, в том числе платежи отдельным кредиторам, финансовая поддержка банков, предоставление гарантий или принятие на себя их обязательств. Наряду с этим можно использовать и такие меры, как временное закрытие банка, запрет на осуществление финансовых операций, которые не служат цели погашения долгов, запрет на прием новых вкладов и т.д.

В Германии в 1974 г. по инициативе Федерального банка был создан Консорциальный банк ликвидности («Лико-банк»), который предоставляет в целом устойчивым кредитным учреждениям ликвидные средства, если они испытывают временные платежные затруднения. Уставный фонд банка был сформирован за счет средств Федерального банка (30%), а также взносов всех банковских групп Германии. 

В США в соответствии с федеральным законом о страховании депозитов Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ) уполномочена оказывать финансовую помощь при угрозе закрытия застрахованного банка.

ФКСВ может учреждать на срок до пяти лет бридж-банки, если после закрытия кредитного учреждения не удается сразу найти подходящего покупателя. Бридж-банк имеет статус национального и управляется советом директоров, которые назначаются ФКСВ. Создаются такие банки при условии, что издержки, связанные с их организацией и функционированием, не превышают затрат по ликвидации банков-банкротов.

В процессе санации нередко производится выделение недействующих активов банка в особое управление. В США сепаратное управление является обычным и осуществляется специально создаваемым банком или ликвидационным обществом под управлением ФКСВ. В Швеции "проблемные" требования передаются специальной дочерней компании соответствующего банка или независимой фирме. Сходная система существует в Японии. 

Санация банковских учреждений, как и других предприятий, рассматривается за рубежом лишь в качестве средства, позволяющего повысить эффективность использования финансовых и других ресурсов, и потому обычно сопровождается реструктуризацией. Она, как правило, предусматривает:

·        совершенствование организационной структуры;

·        упорядочение филиальной сети;

·        концентрацию на тех сферах деятельности, которые приносят наибольшую прибыль, и отказ от других;

·        высвобождение работников и т.д. 

Вопросы замены руководства решаются при этом в разных странах неодинаково.

В США, например, смена руководства банка является нормой. В Швеции и Финляндии данная мера осуществлялась реже, что отчасти объясняется тем, что одновременное возникновение проблем у многих кредитных учреждений рассматривается там в качестве аргумента в пользу «невиновности» руководства отдельных банков, а отчасти тем, что в небольших странах ощущается дефицит высококвалифицированных руководящих банковских работников.

Однако за рубежом исходят обычно из того, что руководство банка обязано сознавать роль доверия в банковском деле и предпринимать все возможное для того, чтобы не допустить даже временной неплатежеспособности. Поэтому неплатежеспособность рассматривается СДС прежде всего как сигнал возможной неэффективности банка и некомпетентности его руководства. Юридические процедуры объявления банка банкротом и организационные мероприятия по его ликвидации в целом сходны с процедурами, предусмотренными для предприятий вообще, а основная нагрузка по решению организационных вопросов, касающихся банкротства кредитных учреждений, ложится на СДС.

Так, в США после объявления ФКСВ банка банкротом, как правило, назначается управляющий его имуществом. ФКСВ действует при этом как доверительный собственник в отношении затронутого банкротством имущества в пользу кредиторов. ФКСВ проводит оценку имущества, реализует активы обанкротившегося банка, удовлетворяет требования кредиторов и ликвидирует банк. При этом преимущественное право на удовлетворение своих требований имеют массовые вкладчики. Возврат вкладов осуществляется в течение трех-пяти рабочих дней после закрытия банка. Выплаты производятся наличными или переводом вклада в другой банк - член ФКСВ. При выборе второго варианта ФКСВ стремится продать за определенное вознаграждение застрахованные вклады ликвидируемого банка другому устойчивому в финансовом отношении учреждению, которое действовало бы как агент ФКСВ по их выплате. 

«Кризисное управление» при возникновении у банков финансовых затруднений должно дополняться мерами по предотвращению кризисных явлений в перспективе. Зарубежные исследователи выделяют два основных направления таких мер: сбалансированная макроэкономическая политика и совершенствование банковского надзора.

Опыт оздоровления банков в Восточной Европе 

В странах Восточной Европы размеры финансовой поддержки банков нередко выходят за рамки возможностей СДС и бюджета. В связи с этим в странах Восточной Европы обычно стремились осуществлять меры по оздоровлению финансовой системы в целом.

К числу проблем банковской сферы постсоциалистических стран относятся:

·        недостаточный размер собственного капитала;

·        слабый банковский надзор;

·        чрезмерная зависимость от ограниченного числа клиентов и учредителей;

·        дефицит квалифицированных кадров;

·        коррупция и др.

Однако наиболее острой проблемой, типичной для постсоциалистических стран, является взаимные неплатежи предприятий, а соответственно недействующих кредитов и убытков в банковских балансах.

Поскольку обе эти проблемы неразрывно взаимосвязаны, в Восточной Европе широкое распространение получило мнение, что оздоровление кредитной сферы должно осуществляться одновременно с финансовым оздоровлением и реструктуризацией небанковского сектора экономики. 

Существуют три принципиальные возможности решения проблемы сомнительных долгов.

Наиболее простым стало бы их списание, что улучшило бы финансовое состояние предприятий, но возложило бы всю тяжесть оздоровления на банки. Данный путь возможен, когда доля недействующих кредитов в активах банков относительно невелика и их списание не приведет к массовым банкротствам.

Другая возможность состоит в принудительном банкротстве заемщиков.

Третья возможность заключается в подключении государства к процессу финансового оздоровления путем дополнительного бюджетного финансирования в рамках тщательно разработанной программы реструктуризации. 

Участие государства может осуществляться разными способами. Оно может предоставить предприятиям дополнительные средства в форме кредитов или специальных государственных обязательств; заменить в балансах коммерческих банков безнадежные долги предприятий своими долгосрочными обязательствами и т.п.

Перспективным считается вариант предоставления дополнительных финансовых ресурсов банкам при условии их подключения в качестве активных участников к процессу реструктуризации предприятий. К преимуществам такого варианта относят заинтересованность банков в возврате долгов, и, следовательно, в разработке схем реструктуризации предприятий-должников в обмен на предоставление дополнительных государственных средств; наличие у банков более полной и достоверной информации о положении на предприятиях и др.

Практически все названные варианты в тех или иных формах применялись в странах Восточной Европы. 

В Венгрии государство предложило коммерческим банкам выкупить долги предприятий со скидкой 20-25%. Эта мера, однако, не имела успеха, поскольку банки опасались ухудшить свое и без того шаткое финансовое положение.

В Румынии правительство в целях преодоления кризиса неплатежей предоставило предприятиям в 1992 г. дополнительные кредиты, но после некоторого улучшения на начальной стадии проблема неплатежей обострилась вновь.

В Польше, а в последнее время и в Венгрии практикуется подключение банков к реструктуризации предприятий с оказанием банкам государственной финансовой помощи.

В Польше в начале 1993 г. был принят закон о финансовой реструктуризации предприятий и банков. Банкам было предоставлено право выделить «проблемные» кредиты и передать их под надзор специально образуемых для этого подразделений тех же банков. К числу основных задач таких подразделений относятся: изучение состояния дел на предприятиях-должниках; выявление предприятий, которые могут быть реструктуризованы, и предприятий, «реабилитация» которых не имеет смысла; организация «согласительных» процедур с целью разработки программ оздоровления реструктуризации; оценка таких программ.

Если программа принимается банком, долг предприятия может быть реструктуризован, а часть его списана. Государство оказывает поддержку путем выпуска и предоставления банкам, участвующим в соответствующих процедурах, долгосрочных «реструктуризационных облигаций», обслуживание которых осуществляется специальным Фондом приватизации Банка Польши.

В отношении «безнадежных» предприятий банки имеют право инициировать процедуру банкротства, конвертировать долги в акции предприятия, продавать со скидкой долги другим кредиторам в течение определенного времени.

Реструктуризация оказалась достаточно эффективным инструментом: к началу 1994 г. свыше 50% сомнительных долгов было охвачено соответствующими процедурами; те или иные решения были приняты примерно по 30% от объема рассматривавшихся долгов. 

В Словении был применен иной способ финансового оздоровления банковской системы и предприятий с участием государства. В 1991-1992 гг. был принят ряд законов о пререабилитации, реабилитации и ликвидации банков. В соответствии с этими законами было создано Агентство по реабилитации банков (АРБ). Его основная задача - управление и надзор за «проблемными» банками.

Финансовая реабилитация банков осуществляется посредством списания части долгов, передачи недействующих активов АРБ, а также предоставления необходимого минимума финансовых средств. В последних двух случаях активную роль играет государство через механизм выпуска долгосрочных казначейских обязательств.

АРБ были предоставлены широкие права и в плане воздействия на предприятия-заемщики. В случае если предприятие не погашает долги банку, взятому под управление АРБ, предприятие автоматически становится должником агентства. Оно имеет право устанавливать свой контроль над таким предприятием и инициировать необходимые изменения, включая меры по повышению эффективности производства.

Предполагается, что эти меры приведут к тому, что в скором времени около 80% банковских активов Словении будут сосредоточены в четырех-шести крупных кредитных учреждениях.

Заключение 

В зарубежной практике накоплен значительный опыт воздействия на заемщиков, испытывающих платежные затруднения. К числу мер воздействия относятся такие, как внесудебное и судебное предостережения, реструктуризация и санация, принудительное банкротство и др. Все эти процедуры четко регламентируются законодательством.

После кризиса 1929 г. США удалось довольно быстро восстановить банковскую систему. Специально для этого был создан специальный орган – Федеральная корпорация страхования вкладов. Главной ее задачей было восстановить доверие публики путем создания обоснованной сильной и надежной банковской системы с помощью страхования вкладов в банках и усиления контроля. Ясно, что психология надежности, обоснованности и стабильности остается важной для банковской деятельности и по сей день.

Пути развития банковских систем России и США различны. США пошли по естественному пути развития, где банки рассматриваются, прежде всего, как независимые посредники и банкротства банков - обычное явление. Россия – по искусственному (характерному для Европы), но со своими особенностями, т.к. либеральное законодательство привело к созданию огромного количества банков, в основном небольших по размеру. Банкротство банков в этих государствах также сильно отличается. Тем не менее, существуют и одинаковые или аналогичные институты. Так, сделка по приобретению и присоединению банка имеет общие черты с реструктуризацией кредитной организации, помощь Федеральной корпорации страхования вкладов находящемуся в трудном положении банку – с мерами по финансовому оздоровлению КО.

Банковская система США исправно функционирует на протяжении длительного времени и зарекомендовала себя с лучшей стороны. Россия же стоит в настоящее время на пути развития банковской системы. Используя зарубежный опыт можно создать устойчивую, стабильную банковскую систему за меньший промежуток времени, с меньшим количеством ошибок и с лучшим результатом. Не смотря на то, что институт банкротства банков США сильно отличается  от института банкротства банков в России и нецелесообразно (да и невозможно) полностью заимствовать его. Тем не менее, стоит обратить внимание на некоторые элементы.

При банкротстве банков в США большое внимание уделяется защите интересов вкладчиков. Это очень важно для поддержания доверия банкам. После образования ФКСВ «проблема банкротства банков в  США перестала быть серьёзной». В России  сегодня самый неотложный вопрос в области банковского регулирования – проблема банкротства банков и отсутствие системы страхования вкладов, наряду с недостаточной жёсткостью надзорных требований, плохой организацией процедур санирования, реструктуризации приводит к разрушительным последствиям. Так, при банкротстве банков с одной стороны страдают вкладчики, с другой – банковская система теряет доверие. Именно поэтому в проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» такое большое внимание уделяется мерам по предупреждению банкротства и самой процедуре банкротства КО.

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.