О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Что нового нам даёт новая редакция закона "О банкротстве" ?

Название
Что нового нам даёт новая редакция закона "О банкротстве" ?
Дата выпуска материала
10.06.02
Автор
Материал подготовлен Аналитическим управлением аппарата ГД, проф. Комаровым С.А.

 

Текст

АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА

О банкротстве

 

Содержание

Почему понадобился новый закон о банкротстве?………………………4

Применение действующего  Закона  "О банкротстве"…………… ……..6

Что нового вносит в банкротство новая редакция закона?……………...7

 

В марте Госдума приняла в первом чтении новую редакцию законопроекта "О несостоятельности (банкротстве)", внесенную Правительством РФ. Ныне действующий закон был принят в 1998 году.

 

Почему понадобился новый закон о банкротстве?

 

Чтобы понять это необходимо обратиться к прошлому. Как известно, исторически складывавшееся отношение к банкротству в России всегда было  резко отрицательным.

Существовали времена, когда право разрешало казнить несостоятельного должника. Банкрота приравнивали к вору, надевали на него ошейник и помещали у позорного столба.

Несостоятельность ассоциировалась с позором. Интересно, что Наполеон сравнивал несостоятельного должника с капитаном, покинувшим корабль, а факт несостоятельности рассматривал как преступление. И пусть от законов XII Таблиц, разрешавших кредитору разрубать несостоятельного должника на части, нас отделяют столетия и внимание законодателя с тела неспособного платить должника перешло на его имущество, отношение к проблеме банкротства как наисерьезнейшей, наиострейшей, требующей гибкого, продуманного, эффективного правового регулирования, сохранилось и сегодня.

 

В дореволюционной России была создана целая система норм о банкротстве, которые образовывали конкурсное право. Гражданско-правовое регулирование банкротства оказалось делом достаточно сложным. На отработку норм уходили без преувеличения столетия. Вехами развития конкурсного права явились "Банкротский Устав" от 15 декабря 1740 г., "Устав о банкротах" от 19 декабря 1800 г., "Устав о торговой несостоятельности" от 23 июня 1832 г.     Законодательство о банкротстве в России было трудно не только создавать, но и применять. По свидетельству известного российского цивилиста Г.Ф.Шершеневича, многие статьи были построены настолько сложно, что затрудняли не только торговых лиц, но и опытных юристов.    

 

Современный этап развития гражданского права, в том числе проблема гражданско-правового регулирования банкротства, - это не что иное, как новый виток развития того механизма, который закладывался в России на протяжении XVIII и XIX столетий.

В современной России  становление законодательства о банкротстве началось  в  начале 90-х годов. Рыночная экономика и предпринимательская деятельность не могут нормально функционировать при отсутствии законодательства, охраняющего экономический (гражданский) оборот от последствий неэффективной работы его участников, проявляющейся в неисполнении ими принятых на себя обязательств, когда такое неисполнение приобретает стойкий, систематический характер. В этом случае возникает необходимость официального признания такого предприятия несостоятельным должником и принятия в отношении него специальных мер вплоть до ликвидации.

Правовую основу для принудительной или добровольной ликвидации несостоятельного предприятия в случаях, когда проведение реорганизационных процедур экономически не целесообразно или они не дали положительного результата, создал Закон РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" и новый Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ).

 

Основанием системы правового регулирования несостоятельности (банкротства) являются положения Гражданского кодекса Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) индивидуальных предпринимателей (ст.25 )и юридических лиц (ст.65); Кодекс не включает в себя норм, регламентирующих несостоятельность (банкротство) граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Однако отсутствие позитивного регулирования данных правоотношений не означает запрета на осуществление такого регулирования другими федеральными законами.

Круг содержащихся в ГК РФ правовых норм, регулирующих несостоятельность (банкротство) участников имущественного оборота, не исчерпывается названными статьями. Многие нормы ГК РФ, хоть и не затрагивающие непосредственно вопросы банкротства, имеют определяющее значение для решения целого ряда ключевых вопросов, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) юридических лиц. Речь идет о положениях, регулирующих, например, организационно-правовые формы юридических лиц; право собственности и иные вещные права; обязательственные правоотношения; вопросы ответственности за нарушения обязательств; порядок заключения, изменения и расторжения договоров и другие.

        И все же законодатель, принимая Гражданский кодекс Российской Федерации, учитывал, что правовое регулирование правоотношений, возникающих при несостоятельности (банкротстве) субъектов гражданских правоотношений, невозможно без специального законодательства, детальнейшим образом регламентирующего все вопросы, связанные как с материально-правовыми, так и с процессуальными аспектами этих отношений. Данное обстоятельство послужило причиной включения в ГК общей отсылочной нормы к специальному законодательству (п.3 ст.65): "Основания признания судом юридического лица банкротом либо объявления им о своем банкротстве, а также порядок ликвидации такого юридического лица устанавливаются законом о несостоятельности (банкротстве)".

 

Второй главный источник правового регулирования банкротства  Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" был принят Верховным Советом Российской Федерации 19 ноября 1992  г. и введен в действие с 1 марта 1993 г.  Дела о несостоятельности (банкротстве) должников рассматриваются арбитражными судами. Естественно, по мере роста числа рассматриваемых дел, систематического анализа арбитражно-судебной практики накапливался опыт разрешения подобных споров, выявлялись недостатки в правовом регулировании отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) должников. 

Уже первые попытки применения законодательства о несостоятельности (банкротстве) выявили его несовершенство, поверхностность, многочисленные пробелы в правовом регулировании.

Поиск путей совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) требовал накопления определенного собственного практического опыта, изучения дореволюционного отечественного законодательства о несостоятельности и практики его применения, а также зарубежного опыта, основных систем законодательства о банкротстве, применяемого в различных странах.   В этот период пробелы в российском законодательстве о банкротстве компенсировались (в известной степени) активной деятельностью Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) и принятием соответствующих мер со стороны Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по обеспечению единства арбитражно-судебной практики.

 

       Первая попытка реформирования российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) предпринята в 1995 г., когда был подготовлен первый проект нового Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". В декабре 1995 г. этот проект был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. В порядке его подготовки ко второму чтению было проанализировано более 600 внесенных поправок. Однако затем работа над этим проектом была приостановлена. Тому имелись две причины: появление альтернативного законопроекта (на 70% повторяющего текст прежнего), а также принятие Государственной Думой в первом чтении проекта Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) банков и иных кредитных организаций" в качестве совершенно самостоятельного законопроекта, никак не связанного с проектом общего закона о несостоятельности (банкротстве). Стало очевидно, что в таком виде законодательство о банкротстве "работать" эффективно не сможет, необходимо было найти выход из создавшегося тупика.

Пришлось вернуться к концептуальным вопросам правового регулирования отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством). В конце концов после обсуждения указанных вопросов в соответствующих комитетах Государственной Думы, на Национальном банковском совете при Банке России, в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации было принято компромиссное решение: обеспечить регулирование отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством), с помощью законов о несостоятельности (банкротстве), а также о банкротстве кредитных организаций.

Вместе с тем было признано, что проект Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" должен устанавливать лишь особенности регулирования процедур, связанных с банкротством банков и иных кредитных организаций, в частности, досудебных процедур, направленных на предупреждение банкротства указанных организаций. В этом смысле он должен быть согласован с принципами и нормами проекта общего Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

 

Решение названных и некоторых иных вопросов концептуального свойства привело к тому, что в 1998 году был принят базовый закон, "О несостоятельности (банкротстве)".

Вскоре была завершена работа и над проектами Федеральных законов "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", (принят 25 февраля 1999 г.) и “Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса” (принят 24  июня 1999 г).

Однако очень скоро выяснилось, что целый ряд недостатков и узких мест действующего законодательства,  остались. В частности, практика применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (1998 г.) выявила:

слабую  защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства;

пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности.

 

Применение  действующего Закона "О банкротстве"

 

Эксперты, анализировавшие практику применения законодательства о банкротстве, считают, что наиболее актуальными в этой  сфере являются следующие проблемы:

нарушение прав должника и учредителей должника - возбуждение процедуры банкротства по фиктивным документам или незначительной сумме задолженности без предоставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсутствие возможности для учредителей должника провести оздоровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве;

нарушение прав миноритарных кредиторов при проведении процедур банкротства и слабая зашита в процедурах банкротства кредиторов, требования которых обеспечены залогом;

нарушение прав государства как кредитора по налоговым платежам;

непрозрачность процедур банкротства и недостаточная урегулированность процедур банкротства, что позволяет арбитражным управляющим и иным участникам процесса банкротства злоупотреблять правами;

вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства;

отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных арбитражных управляющих.

Приведенный перечень проблем не является исчерпывающим, поэтому существующая ситуация в сфере несостоятельности диктует необходимость коренной реформы законодательства о банкротстве.

 

  Что нового вносит  в банкротство  новая редакция  закона?

 

Проект новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", внесенный Правительством РФ, по сравнению с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ  "О несостоятельности   (банкротстве)" содержит  целый   ряд существенных изменений в области законодательного регулирования процедур банкротства.

 

Законопроект сохраняет введенные действующим законом о банкротстве условия, при которых должник признается неплатежеспособным. В заключении думского комитета по собственности, в частности, говорится, что новый законопроект решает вопросы досудебного урегулирования спора между должником и кредитором, проблему недостаточной защиты прав государства как кредитора в случае неуплаты налогов, регулирует вопросы контроля за деятельностью арбитражного управляющего и уточняет процедуру финансового оздоровления. Законопроект также решает вопросы защиты кредиторов, требования которых обеспечены залогом.

 

В новой редакции закона усиливается роль государства в регулировании процедуры банкротства. Впервые в процедуру банкротства вводится собственник, который может опротестовать любое решение в рамках проведения банкротства. Кроме того, законопроект предполагает создание ряда механизмов, предшествующих продаже нерентабельных предприятий. Одна из таких ступеней предполагает наблюдение за реальным положением дел на предприятиях, вторая - финансовое оздоровление убыточного предприятия с возможностью вхождения нового инвестора, затем суд может назначить внешнего управляющего для ведения дел на предприятии. И только после того, как эти процедуры не окажут положительного эффекта, предприятие выставляется на продажу.

 

Суммируя предложенные новой редакцией закона изменения, можно выделить следующие их  направления.

1.Обеспечение прав и законных интересов кредиторов

Законопроект расширяет круг юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами), что позволит защитить интересы кредиторов всех организационно-правовых форм.

 

В целях защиты интересов государства как кредитора по налоговым платежам и предоставления ему равных прав с конкурсными кредиторами также предлагается предоставить уполномоченному федеральному органу право голоса в деле о банкротстве с одновременным переводом требований по обязательным платежам в одну очередь с остальными конкурсными кредиторами.

 

Законопроект решает вопрос об очередности удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, при этом соблюдаются права работников и социально уязвимых категорий граждан. Кредиторы, требования которых обеспечены залогом, наделяются преимущественным правом на получение средств при реализации предмета залога и правом вето на его реализацию. При этом требования не удовлетворенные за счет реализации предмета залога удовлетворяется в общем порядке наравне с другими кредиторами.

 

Законопроектом установлена возможность досрочных расчетов с кредиторами в ходе внешнего управления. Указанная возможность предоставляется для всех кредиторов, а также в отношении кредиторов определенной очереди.

 

Законопроект   также   устанавливает   возможность   исполнения обязательств должника третьими лицами, что позволяет досрочно завершить дело о банкротстве.

Исходя из существующей практики применения закона о банкротстве, совершенствуются многие процедурные нормы, направленные на защиту прав кредиторов, в том числе совершенствование порядка публикации сведений о ходе процедуры банкротства.

 

Усовершенствована процедура заключения мирового соглашения, которая является самой уязвимой для миноритарных кредиторов: установлена возможность расторжения мирового соглашения, в случае если оно предусматривает худшие условия для кредиторов по сравнению с установленными законом, детализирован порядок и последствия обжалования мирового соглашения, а также его расторжения. Законопроект усовершенствует порядок продажи имущества должника.  Предусмотрена обязательность проведения публичных торгов по продаже имущества должника, в случае если его балансовая стоимость, подтвержденная независимым оценщиком, превышает 1 млн. рублей.

 

II. Защита прав добросовестных собственников (учредителей, участников) организации - должника, включая государство как собственника и акционера

Законопроектом  предлагается  ввести  новую реорганизационную процедуру - финансовое оздоровление, которое должно позволить при определенных условиях сохранить учредителям (участникам) должника контроль за предприятием даже в условиях возбужденного дела о банкротстве.

 

В   целях   устранения   злоупотребления   правом   со   стороны недобросовестных кредиторов усовершенствован порядок начала процедуры банкротства. Так, процедура наблюдения вводится на основании заявления кредитора либо уполномоченного органа о признании должника банкротом только после проверки его требований в специальном судебном заседании, в котором присутствует только кредитор, подавший заявление, и должник. Это позволит исключить возможность необоснованного ограничения прав должника, которое допускается действующим Законом и позволит защитить эффективных собственников от недобросовестных действий иных лиц.

 

Для возбуждения дела о банкротстве принимаются во внимание только те требования к должнику, которые подтверждены вступившим в законную силу решением суда, а также задолженность по обязательным платежам или иным исполнительным документам, а также требования, признанные должником не ранее чем за один месяц до даты подачи заявления о банкротстве.

 

Законопроект предусматривает, что требования кредиторов могут быть внесены в реестр требований кредиторов только на основании судебного акта.

 

Законопроектом предоставлена возможность участия в процессе о банкротстве   представителей   учредителей (участников) должника. Представители учредителей   должника наделены всеми правами, предусмотренными арбитражным процессуальным законодательством для лиц, участвующих в процессе, им также предоставлена возможность обжалования решений суда Участники (акционеры) должника приобретают право на получение информации о ходе процедур, права на обжалование отдельных решений и действий арбитражного управляющего и кредиторов.

Расширены механизмы сохранения бизнеса должника, в том числе предусмотрена возможность возврата из конкурсного производства во внешнее управление при наличии реальной возможности восстановления платежеспособности, проведение дополнительной эмиссии акций в ходе внешнего управления при условии согласия собственника должника, что является одним из востребованных практикой способом восстановления платежеспособности должника, в настоящее время законодательно не урегулированным.

 

III. Изменение статуса и процедуры регулирования деятельности арбитражного управляющего

Одной из основных задач законопроекта является создание эффективного надзора за деятельностью арбитражных управляющих в связи с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих

Для сохранения контроля за деятельностью арбитражных управляющих, предлагается усилить судебную защиту прав заинтересованных лиц и дополнить судебный надзор контролем со стороны саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

При   этом   предлагается   ввести   финансовую  ответственность арбитражных управляющих,  в том  числе  путем  страхования  их ответственности.

 

Предлагается повысить профессиональные требования, предъявляемые к арбитражным управляющим, в том числе требования к наличию высшего образования и двухлетнего стажа руководящей деятельности, сдаче квалификационного экзамена, прохождению стажировки в саморегулируемой организации и другие.

 

Законопроектом установлен новый порядок назначения арбитражных управляющих, кандидатуры которых представляются арбитражному суду саморегулируемыми организациями.

Предлагаемые изменения позволят, с одной стороны, закрепить независимость арбитражных управляющих, и, с другой стороны, сохранить контроль за их деятельностью и гарантировать интересы лиц, участвующих в деле о банкротстве.

 

IV. Совершенствование государственного регулирования процедур банкротства.

В целях создания равных прав государства и конкурсных кредиторов предлагается установить, что государство как кредитор по обязательным платежам наделяется правом голоса с конкурсными кредиторами при общей очередности удовлетворения их требований в процедуре конкурсного производства.

 

Законопроектом предусмотрено расширение прав государства как собственника имущества должника - унитарного предприятия. Представитель собственника имущества должника - унитарного предприятия теперь является лицом, участвующим в деле о банкротстве, и наделяется правом обжаловать действия арбитражного управляющего, решения собрания и комитета кредиторов, судебные акты о введении внешнего управления и конкурсного управления.

 

Законопроект устанавливает, что государственный орган по банкротству осуществляет контроль и  проверку деятельности  саморегулируемых организаций.

 

V. Установление необходимых -особенностей банкротства для отдельных категорий должников

Законопроектом предусмотрены наряду с особенностями банкротства отдельных категорий должников особенности для организаций оборонной промышленности и субъектов естественных монополий.

 

Законопроект устанавливает следующие нормы:

в   случае,   если   для   руководителя   организации-должника законодательством  предусмотрены  специальные требования  (наличие образования по профилю деятельности, допуска к государственной тайне), необходимо     предъявление     к     арбитражному     управляющему аналогичных требований;

в целях предотвращения техногенных и экологических катастроф на арбитражного  управляющего  возлагается  обязанность  внеочередного финансирования мероприятий по предотвращению будущих неблагоприятных техногенных и экологических последствий по причине закрытия предприятий. До момента, когда возможности возникновения катастрофы не будут устранены, арбитражный управляющий не вправе рассчитываться с кредиторами.

Ограничения по обороту имущества устанавливаются не только для процедур банкротства, но и для перехода прав собственности на объекты в обычном хозяйственном обороте. В то же время в законопроекте предлагается в отношении организаций оборонной    промышленности    предусмотреть    право    государства приостанавливать реализацию имущества до 3 месяцев. В этих целях соответствующий федеральный орган наделяется полномочиями лица, участвующего в деле.

Действующий Федеральный закон "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе", по существу, вывел естественные монополии и организации топливно-энергетического комплекса из сферы применения института банкротства. Поэтому законопроектом предлагается установить особенности для организаций - субъектов естественных монополий в законопроекте, вместе с тем, в связи с проводимой Правительством Российской Федерации программы реструктуризации естественных монополий указанные изменения вступят в силу с 1 января 2005 года.

 

Вводить особенности банкротства организаций остальных отраслей нецелесообразно, поскольку введение подобных особенностей, как показала практика, приводит к необоснованному выводу предприятий отдельных отраслей из сферы применения процедур банкротства, что противоречит принципам гражданского права.

Все вышеизложенные меры, предусмотренные новой редакцией закона "О несостоятельности (банкротстве)", позволят надежно защитить права кредиторов, собственников и других участников процесса о банкротстве и в конечном итоге повысить инвестиционную привлекательность российской экономики.

 

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.