О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Об основах федеральной жилищной политики

Название
Об основах федеральной жилищной политики
Текст

Комментарий к законопроектам

"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг"   

СОДЕРЖАНИЕ

1. Нормативно-правовое регулирование. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 4 

2. Проекты федеральных законов………….…………….…………………………………9 

3. Зарубежный опыт…………………………………….………………………………….. 12 

5. Предложения………………………………………………………………………………16 

6.Список литературы………………………………………………………………………. 17

По вопросу оплаты жилья и коммунальных услуг внесены следующие проекты федеральных законов: 

1. Проект закона № 210133-3, внесенный Правительством Российской Федерации и включенный примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2002 года за номером 2.14. 

2. Проект федерального закона № 214071-3, внесенный депутатами О.В.Шеиным, В.Б.Савостьяновой, Е.П.Ищенко и др. - всего 9 депутатами. 

1. Нормативно-правовое регулирование

Нормативно-правовое обеспечение системы оплаты жилья и коммунальных услуг представлено следующими актами:

1. Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (в редакции от 28 марта 1998 г.) (с изменениями от 17 апреля 2001 г., 25 июля 2002 г.).

2. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями от 12 января 1996 г., 21 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.).

3. Указ Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28.04.97 № 425.

4. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. № 804 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год".

5. Постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" (с изменениями от 1 июля 2002 г.). 

Современное состояние жилищно-коммунального комплекса России оценивается как кризисное. Причины:

неэффективная система управления;

неудовлетворительное финансовое положение и  дотационность;

высокие затраты;

отсутствие экономических стимулов снижения издержек и конкурентной среды;

высокая степень износа основных фондов;

большие потери энергии, воды и других ресурсов.

Содержание комплекса в его нынешнем виде непосильно ни потребителям, ни бюджету.

В 2000 году недофинансирование ЖКХ составило более 20% объема необходимых средств. ЖКХ имеет огромную накопленную годами задолжность, что является источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики.

Техническое состояние ЖКХ характеризуется 60% уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом использования мощностей и большими потерями энергоносителей.

Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше.

Затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. метра воды на 20 % выше среднеевропейского уровня, численность персонала и потребление воды в расчете на 1000 обслуживающих жителей в 1,5-2 раза.

 Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность ЖКХ для частных инвестиций, хотя большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально коммерчески выгодны.

Неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество, а, особенно, за качество оказываемых услуг не позволяет эффективно защищать интересы потребителей и оказывается основным фактором, препятствующим  созданию товариществ собственников жилья, что еще в большей мере снижает перспективы развития конкуренции в данной области. 

До принятия закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" порядок оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги регулировался статьями 55-57 ЖК. При этом действовали нормативные акты, принятые задолго до его введения в действие (1 января 1984 г.).

 Квартплата взималась на основании Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках" от 14.05.28 и Постановления ЦИК и СНК СССР "О жилищной политике" от 04.01.28 по ставке 13,2 коп. за 1 кв. м жилой площади, а в жилых домах с повышенным уровнем благоустройства - 16,5 коп. за 1 кв. м (на 25% выше). Этот размер квартплаты не изменялся более 60 лет и являлся, по существу, символическим (составлял примерно 2%, а с коммунальными услугами - 4% от дохода семьи). Необходимо отметить, что затраты на содержание и ремонт государственного жилищного фонда в 1992 г. оплачивались гражданами лишь на 1%, а коммунальные услуги - на 8%. С переходом страны к рыночной экономике такое "замораживание" оплаты за жилье стало дестабилизующим фактором для развития жилищно-коммунального хозяйства. 

В этой связи в статье 15 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" был предусмотрен переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг по договору социального найма, которой руководствуются в настоящее время в вопросах оплаты за жилье.

Новой системой оплаты жилья предусматривался поэтапный переход в течение 10 лет к полному возмещению издержек наймодателя (жилищно-эксплуатационной организации и др.) на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. 

Первоначально по данному вопросу было принято Постановление Совета Министров - Правительства РФ "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг" от 22.09.93 г. № 935, которое действовало почти три года и утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" от 18.06.96 N 707.

Указанным постановлением было отмечено, что оно принято в соответствии со статьей 15 Основ (основная цель "обновления" постановления - изменение срока перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг) и в целях повышения уровня социальной защиты граждан при осуществлении реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг.

При этом Правительство Российской Федерации постановило:

а) Продолжить переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечив к 2003 г. уровень платежей граждан в размере полного возмещения затрат на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

Структура платежей населения за жилье всех форм собственности должна была включать: первый платеж - за содержание и ремонт (включая капитальный ремонт) мест общего пользования в жилых зданиях, второй платеж - за коммунальные услуги. Собственник жилых помещений осуществляет третий платеж - налог на имущество физических лиц. В то же время наниматель жилья тоже должен осуществлять третий платеж как плату за наем жилья (на компенсацию затрат для его строительства или реконструкции). 

б) Повышение размера оплаты жилья и коммунальных услуг должно осуществляться с одновременным применением мер социальной защиты граждан в виде предоставления им компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. 

в) Было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

Завершить переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства: с нанимателями жилых помещений; с субъектами хозяйствования - жилищными ремонтно-эксплуатационными и коммунальными организациями; 

г) Установлено, что сбор платежей за коммунальные услуги и оплату жилья, предоставляемого в наем, производятся собственником жилья или организацией, уполномоченной выполнять эти функции. 

д) Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливать уровень платежей граждан за содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги по годам переходного периода дифференцированно по представлению органов местного самоуправления в зависимости от складывающейся финансовой ситуации с учетом необходимости предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. 

е) Органам местного самоуправления предоставлено право утверждать нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ). 

Названным постановлением также было утверждено Положение о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг.

Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. При этом собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход семьи на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать 0,5 установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

При расчете величины компенсаций недопускается исключение отдельных видов коммунальных услуг (водоснабжение, канализация, теплоснабжение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение).

Предоставление компенсаций всем имеющим на это право гражданам - непременное условие законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг. 

Неурегулированность финансовых взаимоотношений между организациями на местном уровне не может служить основанием для отказа либо задержки предоставления гражданам компенсаций. 

В качестве источников средств, направляемых на компенсации, используются: часть доходов, получаемых от населения при повышении платежей за жилье и коммунальные услуги, средства соответствующих бюджетов, а также собственные средства организаций, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится жилищный фонд.

При этом организации, имеющие в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении государственный или муниципальный жилищный фонд, обязаны компенсировать затраты, связанные с предоставлением компенсаций, всем имеющим на то право гражданам, проживающим в вышеуказанном фонде, за счет собственных средств. Компенсации предоставляются гражданам в безналичной форме в виде уменьшения их платежа за жилье и коммунальные услуги. 

Граждане, сдающие жилые помещения в поднаем, утрачивают право на компенсацию.  

Компенсация назначается органом местного самоуправления (уполномоченной выполнять эти функции организацией) после предоставления гражданином необходимых документов о составе семьи, размерах занимаемой площади, расходах на оплату жилья и коммунальных услуг, совокупном доходе семьи и других документов, предусмотренных порядком предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым органом исполнительной власти субъектов РФ и органом местного самоуправления. 

Указом Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28.04.97 N 425 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В ней нашли отражение и вопросы оплаты жилья и коммунальных услуг. В частности, отмечено, что "единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания". 

 Концепции отражена необходимость регулярного пересмотра ставок оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг и с учетом роста реальных доходов населения продолжать увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах, должна включать не только оплату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем.

В переходный период базовая величина платы за наем должна отражать амортизационные отчисления на реновацию (полное восстановление) жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая должна быть дифференцированна в зависимости от качества и местоположения жилья. В указанный период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных условий, динамики реальных доходов населения и других факторов. 

При этом были определены федеральный стандарт уровня платежей граждан и максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг.

При распределении средств федерального бюджета Правительству Российской Федерации предложено исходить из того, что доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг по отношению к уровню затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг должна составляет в процентах:1997 г. - 35, 1998 г. - 50, 1999 г. -60, 2000 г. -70,     2001 г. - 80, 2002 г. - 90, 2003 г. -100.

Указанное положение не отменяет право органов местного самоуправления в течение переходного периода самостоятельно устанавливать уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств. При этом статьи по финансированию жилищно-коммунального хозяйства в местных бюджетах рекомендуется предусматривать защищенными. 

Норматив максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг низкодоходным категориям граждан.

 Конкретные величины указанных компенсаций (субсидий) устанавливаются решениями органов местного самоуправления, но при распределении средств федерального бюджета учитывается, что потребность в компенсациях (субсидиях) на оплату жилищно-коммунальных услуг для низкодоходных категорий граждан рассчитываеться исходя из следующих величин максимально допустимой доли расходов (в % от совокупного семейного дохода):1997 г. -16,     1998 г. -18, 1999 г. -19, 2000 г. - 20, 2001 г. - 22, 2002 г. - 23, 2003 г. - 25. 

 Какова сегодня доля расходов населения на эти цели? В Постановлении Правительства РФ "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год" от 19.11.98 N 804 установлены. следующие федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты коммунальных услуг:

федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах федерального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размере 22%.

Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц установлен в среднем по Российской Федерации - 19,1 рубля и по субъектам Российской Федерации дифференцированно от 12,3 руб. (в Карачаево-Черкесской республике) до 59,6 руб. (в Чукотском автономном округе). Этот показатель по г.Москве составляет 16,5, а Московской области 17,4 рублей. 

2. Проекты федеральных законов 

По проекту закона № 210133-3

Проектом закона устанавливаются четкие разграничения в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг между федеральным уровнем, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, конкретизируются структура и размер оплаты жилья, включая дополнительную площадь, а также сроки и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Указанные параметры устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.

Впервые на законодательном уровне, вводится положение об обязательном принятии мер организациями и предприятиями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, направленных на снижение издержек по содержанию и ремонту жилья и предоставлению указанных услуг.

Более широко и конкретно определены порядок и условия предоставления субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг малообеспеченным категориям гражданам с указанием источников их финансирования.

Предлагаемый законопроект вводит новое положение, предоставляющее право органам законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливать ветеранам труда размер льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Заключительные подпункты пункта новой редакции статьи 15 проекта закона определяют заявительный характер получения субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, причины отказа в предоставлении указанных субсидий, правила замены жилого помещения при превышении его площади социальной нормы, а также порядок выселения нанимателя и членов его семьи из занимаемого жилого помещения в случае не оплаты жилищно-коммунальных услуг.

В связи с совершенствованием системы предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, законопроектом признаются утратившими силу нормы их предоставления в отношении отдельных категорий граждан, имевших на это право на основании ранее действующих положений отдельных федеральных актов.

Указанным категориям граждан льгота по оплате жилья и коммунальных услуг заменяется равноценной субсидией, при этом не ущемляются материальные интересы указанных категорий.

Новая редакция статьи 15 исключает положение об оплате в размере половины     минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством, жилищно-коммунальных услуг гражданами, доход которых ниже установленного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума, что позволит устранить социальную несправедливость для лиц этой группы при оплате жилья и коммунальных услуг.

В связи с тем, что новая редакция статьи 15 включает в себя положения об оплате жилья статьи 15 и части четвертой статьи 19  действующего в настоящее время Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" проектом предлагается признать их утратившими силу.

Кроме того, проектом закона предлагается признать утратившими силу постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 года "Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках" и ряда статьей 5 действующих законов Российской Федерации.

По проекту федерального закона 214071-3

Целью данного законопроекта является упорядочивание системы оплаты населением услуг жилищно-коммунального хозяйства с целью повышения объема и эффективности собираемых платежей, установление объема оплаты в зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, развитие конкуренции в коммунальной отрасли и достижение финансовой прозрачности в деятельности монопольных предприятий - поставщиков коммунальных услуг - находящихся в муниципальной собственности, т.е. собственности граждан.

Проект разделяет полномочия Правительства, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в вопросах управления и установления общих правил работы коммунального хозяйства.

 Функции определения минимальных и максимальных нормативов потребления, основ ценообразования и порядка определения тарифов на коммунальные услуги предлагается отнести к компетенции Правительства, что позволит достичь единообразия и исключить неравноправие граждан, проживающих в разных субъектах федерации и муниципальных образованиях.

 Органам местного самоуправления в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации предоставляется право устанавливать ставки и тарифы по оплате стоимости содержания жилья и коммунальных услуг для населения в государственном и муниципальном жилищном фондах, а также фактические нормативы потребления коммунальных услуг. 

Впервые законодательно определяется, что ставки и тарифы должны быть установлены с учетом необходимого обеспечения полного возмещения экономически обоснованных расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг в соответствии с утвержденными нормам и стандартами. С этой целью Правительством Российской Федерации или уполномоченным им органом будут утверждаться предельно допустимые нормы потерь организаций-поставщиков коммунальных услуг. При этом для принятия решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна  проводится  обязательная порядке независимая экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.

Размер платы за содержание жилья и коммунальные услуги предлагается пропорционально уменьшать при поставке услуг меньшего объема и худшего качества, чем предусмотрено нормативами и переход на полную (100%) оплату населением стоимости содержания жилья и коммунальных услуг с учетом предоставляемых адресных субсидий, осуществлять только после установления минимальной заработной платы на уровне не ниже официального прожиточного минимума.

В проекте подробно, с целью избежать двойного толкования, изложен процесс предоставления коммунальных субсидий. Наниматель по договору социального найма осуществляет оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в размерах, не превышающих 22% таких расходов в совокупном доходе семьи, но не более половины предусмотренного законодательством Российской Федерации МРОТ в расчете на одного члена семьи.

Во избежание необоснованной и поощряющей затратность коммунального хозяйства практике перекладывания на население сверхнормативных потерь, искусственного завышения нормативов потребления коммунальных услуг, двойной оплаты с добросовестных плательщиков для покрытия убытков от неплательщиков, с 1.01.2004 г. предлагается запретить эксплуатацию многоэтажных жилых домов без приборов учета (счетчиками учета потребления теплоэнергии, холодной, горячей воды, газа, электроэнергии), установленных на внутридомовых общих коммунальных сетях.

Законопроект устанавливает, что муниципальные предприятия, являющиеся монопольными поставщиками соответствующего вида услуг, не могут ставить своей целью извлечение прибыли с целью последующей передачи ее собственнику и любая информация, касающаяся деятельности данных муниципальных предприятий обязана представляться гражданам по первому требованию.

Предлагается ввести механизм ежегодной  аудиторской проверки деятельности предприятий - поставщиков коммунальных услуг и их результаты публиковать в официальных средствах массовой информации органов местного самоуправления.

Предлагается законодательно установить право потребителей на самостоятельный выбор обслуживающей их жилой дом организацию. От лица жильцов дома такое право может иметь домовой комитет или иное лицо, уполномоченное на то в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обслуживающая организация обязывается заключать с каждым потребителем договор на оказание услуг.

С целью упорядочения системы предоставления льгот с учетом ранее принятых решения СНК и ВЦИК РСФСР предлагается дополнить статью 55 Закона "Об образовании" правом на освобождение от оплаты стоимости содержания жилья и коммунальных услуг распространить также на членов семей педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках.

Других предложений по изменению действующего законодательства в законопроекте не имеется.

3. Зарубежный опыт 

В большинстве европейских стран жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, но это не полный перечень всех форм.

В законодательстве многих европейских стран используется понятие "ассоциация собственников жилья" (тождественное российскому - "товарищество собственников жилья").

Ассоциация создается для управления кондоминиумом ("кондоминиум" от лат. "совладение", "совместное пользование"). Каждый домовладелец в кондоминиуме является также собственником земельного участка, входящего в состав кондоминиума.

На Западе, в США в особенности, большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. И там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры. 

Отношения между домовладельцами регулируются уставом ассоциации, и каждый собственник квартиры или нежилого помещения автоматически становится членом ассоциации. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает внутренние правила, которые определяют права и обязанности домовладельцев. На Западе широко распространена судебная практика по делам с участием ассоциаций собственников жилья. Такие дела касаются в основном задолженностей по обязательным платежам домовладельцев или нарушения установленных в кондоминиуме правил.  

В коммунальной сфере (впрочем, как и в сфере обслуживания жилья), работают частные фирмы, которые заключают договора на обслуживание с жильцами или домовладельцами. При этом могут существовать крупные мультисервисные (много­профильные) предприятия, оказывающие целый спектр коммунальных услуг. Вся коммунальная инфраструктура может оста­ваться муниципальной собственностью и переда­ваться частным предприятиям в концессию. Соблюдение стандартов качества регулируется местными властями. Исключение составляют рынки таких услуг, как обеспечение бытовой электроэнергией и газом, которые относятся к категории естественно монополизированных рынков, где уровень цен и тарифов регулируется государством.

Следует подчеркнуть, что в условиях описанной системы могут работать как частные, так и государственные фирмы. В качестве весьма эффективной государственной фирмы часто приводится пример водоснабжающей организации столицы Чили Сантьяго. Несмотря на то, что фирма является государственной, в ней создана такая же система стимулирования как и в частной компании, привязывающая доходы менеджеров к финансовым результатам работы фирмы, а зарплаты рабочих к росту производительности труда. 

В системе, принятой в большинстве стран Запада, потребитель оплачивает объем реально оказанных ему услуг, Такую воз­можность ему дает наличие счетчиков (приборов учета) - тепла, воды и т.д. Счетчики устанавлива­ются повсеместно как в частном секторе (одно- или двухэтажных домах), так и в многоквартир­ных домах, собственник которых сдает квартиры в наем. Как правило, счетчики устанавливаются та­ким образом, что работники коммунальных пред­приятий имели возможность снять показания без участия жильца. В частных домах показания счет­чиков можно снимать, не заходя в дом, а в много­квартирных домах счетчики размещают в подсоб­ных помещениях (отметим, что речь идет именно о квартирных счетчиках). В любом случае, сумма в счете, который выставляет потребителю комму­нальная организация, рассчитывается по показа­ниям счетчиков. Как следствие, общая выручка коммунальной организации обра­зуется за счет реально оказанных услуг потребителям.

При расчете тарифа в западной системе используется сложившийся объем потребления, а также  объем выручки, полученный по данным приборного учета.

Предприятие выставляет счет потребителю, ис­ходя из реального объема оказанных услуг (по счетчику). Такая ситуация требует, разумеется, полного покрытия затрат коммунальной организа­ции потребителями. Перекрестное субсидирование, когда население дотируется за счет предпри­ятий, в данном случае отсутствует. Наоборот, су­ществуют скидки на объем поставки, что делает услуги в этой отрасли для населения более доро­гими, чем для промышленных предприятий. 

Практически повсеместно, во всех странах, коммунальные услуги характеризуются как «жизненно важные». Как следствие, обеспече­ние населения этими услугами всегда осуществля­ется при активном участии государственных органов. Степень этого участия варьируется в разных странах, однако в настоящее время преобладаю­щим следует признать существование различных видов концессии, когда государственный орган власти (региональный или местный) предоставляет на длительный срок частной организации право на оказание коммунальных услуг, но оставляет за со­бой возможность контролировать ее деятельность. При этом концессия может предусматривать строи­тельство частной фирмой новых сооружений и коммуникаций и получение дохода на вложенные инвестиции в длительном периоде. Выбор той или иной частной фирмы осуществляется посредством организации торгов, на которых побеждает фирма, предлагающая наиболее выгодные условия. Дого­вор концессии всегда предусматривает жест­кий контроль как за процедурами, так и за соблюдением стандартов качества на ока­зываемые услуги. 

Нужно отметить, что указанная ситуация с пре­обладанием различных форм концессий появилась только в последние десятилетия, благодаря общей тенденции к дерегулированию и приватизации го­сударственной собственности. Ранее же в комму­нальной сфере действовали только государствен­ные предприятия. Тем не менее,  в настоящее время считает­ся, что внедрение торгов за франшизу позволяет увеличить эффективность системы и минимизировать потери общества от монопольного положения коммунальных предприятий.          

Выделяют четыре общих подхода к регулирова­нию ресурсоснабжающих отраслей, принятые в разных странах  мира.

В рамках американского подхода были сфор­мированы большие комиссии на федеральном, штатном или локальном уровне в зависимости от  юрисдикции, под которой находится рассматри­ваемая отрасль (например, отрасль водоснабжения регулируется, в основном, на местном уровне, в то время как электроснабжение на уровне штата). Однако, медлительность этих комиссий и их бюрократиче­ские черты в определенной степени дискредитиро­вали эти органы. 

В восьмидесятых годах прошлого столетия была разработана английская модель регулирующих органов. На волне приватизации коммунальных предприятий, являвшейся частью политика правительства консерваторов, были созданы  новые регу­лирующие органы. Была предложена идея, согласно которой полную ответственность за дея­тельность каждого регулирующего органа нес один человек. Считается, что в некоторых отраслях этот подход себя оправдал, а в других (напри­мер, в электроэнергетике) - нет. 

Третий вариант - немецкий. В Германии значи­тельная власть отдана региональным правительст­вам и правительственным органам на местах. Ре­зультатом существования такой децентрализован­ной системы стало развитие регулирующих орга­нов на разных правительственных уровнях. В от­расли водоснабжения, предприятия которой явля­ется локальными монополиями, такой подход ока­зывается оправданным, но в сложной системе энергоснабжения возникает определенная путаница. 

Последняя, французская модель отличается наибольшей степенью централизации. Большинство коммунальных пред­приятий находилось не так давно в государствен­ной собственности. Общепризнанно, что моно­польная власть была в действительности сильно ограничена существованием больших и компе­тентных бюрократических управлений на уровне министерств и высокой компетентностью управ­ляющих государственными предприятиями, так же как и присутствием влиятельных групп интересов для проверки их решений (в основном профсоюзов). 

Тот факт, что в западной коммунальной системе работают, как правило, частные компа­нии, не отменяет государственной поддержки социально незащи­щенных слоев населения. Однако в западной практике дотируется не предпри­ятие, а потребители, для которых коммунальные услуги слишком дороги. Так, в рамках программы «Жилье» в США федеральное  правительство, штаты и местные органы власти предоставляют субсидии малоимущим для того, чтобы сократить их расходы на жилье. Две крупнейшие государственные целевые жилищные программы для нуждающихся в 1992 году предоставили жилье 4,1 млн. семей, что обошлось государству в 17,3 млрд. $, при этом средняя субсидия составила  $ 4000 на семью. 

В Швеции предоставляются два вида жилищных пособий: для пенсионеров и для семей с низкими доходами. Размер пособия зависит от уровня доходов семьи, размера квартплаты и числа детей. Жилищные пособия получают 30 % пенсионеров, 20 % семей с одним ребенком, 20 % - с двумя детьми. Свыше 50 % - с тремя и более детьми. Размер пособия может составлять от 15 до 80 % размера квартплаты. 

Что касается платы за жилье и ее структуры, то процент расходов на эти цели на данный момент составляет: в Германии - 17-20 %, Великобритании – 20 %, Канаде - 24-25 %, США – 27 %, Финляндии - 20-25 %, Дании - 19-32 % совокупных личных доходов. Следует учесть, что эти показатели включают расходы, связанные с отношениями собственности, не развитыми у нас (ипотека, проценты за кредит, налоги на недвижимость и т.п.), составляющими, по оценкам, примерно половину общей величины.

При этом следует учитывать, что объекты оплаты в этих странах не совпадают с российскими. Судя по зарубежным источникам, в США граждане оплачивают в среднем площадь 65 м2 на человека, в Германии - 40 м2, в Дании - 50 м2, в России же - 19 м2. При этом центральным отоплением, горячим водоснабжением, канализацией в России было обеспечено в 1999 г. 56-70 % помещений; в США, Финляндии и Дании, по данным за 1998 г., соответственно 85-100, 91-95 и 93-98 %. 

В США прямыми платами за услуги покрывается 86,7 % расходов на водоснабжение, 94,8 % – на электроэнергию, 99,5 % - за газоснабжение. Для ряда других услуг этот показатель значительно ниже. Так, по сборам на содержание парков и рекреационные услуги он менее 20 %, по санитарной службе – 40 %. 

В Финляндии, близкой по своим климатическим условиям к России, в структуре затрат на эксплуатацию и содержание недвижимости отопление является крупнейшей статьей и составляет 26 % от объема эксплуатационных расходов. Второе место занимают расходы на ремонт (15 %), третье - затраты на водоснабжение и обработку сточных вод, 12 % - услуги по эксплуатации и обслуживанию, 8 % - административные услуги, электроэнергия и газ – 5 %. Особое внимание уделяется расходам на электро- и водопотребление, которые за последние годы удалось значительно снизить за счет герметизации зданий и увеличения теплоизоляции, замене сантехнического оборудования на более экономичное. 

Во всем мире ценообразование на услуги коммунальных предприятий регулируется государством. Выделяют три самых распространенных метода ценообразования на коммунальные услуги.

Первый  метод - регулирование рентабельности производства. Во многом этот метод аналогичен принятому в России установлению предела уровня рентабельности, закладываемого в тарифы на коммунальные услуги, однако на Западе рентабельность включает в себя еще и процент за капитал.

Второй метод RPI-X, принятый в Великобритании, заключается в том, что тарифы на коммунальные услуги могут увеличиваться только в соответствии с уровнем инфляции (например, на 1 % месяц). Считается, что коммунальные предприятия должны работать эффективнее экономики в целом, поэтому реально тарифы увеличиваются чуть медленнее общего уровня инфляции.

Наконец, третий метод – участие в прибыли. Общая сумма прибыли коммунального предприятия должна быть всегда одинакова. Если размер прибыли превышает предельно допустимую величину, то возникший излишек изымается государством. 

Считается, что первый метод, который еще называют «издержки плюс прибыль» наиболее пространен по сравнению с остальными. Тем не менее, ему свойственен тот недостаток, что  данные о затратах приводятся самими фирмами, что не вызывает к ним полного доверия. Поэтому регулирующие комиссии так или иначе пытаются проверять достоверность этих данных. Часто решить проблему достоверности можно путем проведения аудиторских проверок на предприятиях или использования неких ориентиров – сравнения издержек рассматриваемого предприятия с аналогичными предприятиями в соседних городах или регионах. В США при органах местного самоуправления создаются службы хозяйственного аудита, на которые возлагается оценка эффективности работы муниципальных служб и поиск внутренних резервов снижения себестоимости.

Внесенные в Государственную Думу проекты законов "О внесении изменении и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" совершенствуют положения действующих в настоящее время статей 15, 18, и 19 основного закона и дополняют его рядом новых определений, соответствующих изменениям, проводимым в жилищно-коммунальной отрасли в соответствии с утвержденной подпрограммой "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации"   федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

4. Предложения

1. Оба представленные законопроекта направлены на совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг населением, без чего дальнейшее развитие жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации нереально.

2. При рассмотрении в Государственной Думе необходимо учесть предлагаемые нормы обоих законопроектов, улучшающих решение данной проблемы, в том числе:

 обязательную  независимую экспертизу экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги;

пропорциональное уменьшение оплаты населением стоимости содержания жилья и коммунальных услуг при поставке услуг меньшего объема и худшего качества, чем предусмотрено нормативами;

переход на полную (100%) оплату населением стоимости содержания жилья и коммунальных услуг с учетом предоставляемых адресных субсидий, осуществлять только после установления минимальной заработной платы на уровне не ниже официального прожиточного минимума;

запретить эксплуатацию многоэтажных жилых домов без приборов учета (счетчиками учета потребления теплоэнергии, холодной, горячей воды, газа, электроэнергии), установленных на внутридомовых общих коммунальных сетях;

введение механизма ежегодной  аудиторской проверки деятельности предприятий - поставщиков коммунальных услуг и публикации их результатов  в официальных средствах массовой информации;

законодательно установить право потребителей на самостоятельный выбор обслуживающей их жилой дом организацию. 

3. Из зарубежного опыта: 

использование систем стимулирования доходов менеджеров к финансовым результатам работы фирмы, а зарплату рабочих к росту производительности труда; 

создание при органах местного самоуправления служб хозяйственного аудита, на которые возложить оценку эффективности работы муниципальных служб и поиск внутренних резервов снижения себестоимости. 

5. Список литературы 

1. Государство и малоимущие: на чем основывается социальная помощь. Человек и труд. № 1, 2002 г.

2.Финансовые проблемы реформы ЖКХ. В. Болотин. Финансы. № 2, 2002 г.

3.Бремя нового тарифа. А. Голов. Социальная защита. № 3, 2002 г.

4.Субсидия в пользу бедных. Н. Кучер. Социальная защита. № 5, 2002 г.

5. Реформа ЖКХ и реальная платежеспособность населения. Л. Ржаницына. «Человек и труд», № 9, 2001 г.

6. Новая экономическая модель реформирования ЖКХ: основные принципы, направления и задачи ее реализации. ЖКХ. № 3, ч. 2, 2002 г.

7.Сравнительный анализ отечественных и зарубежных коммунальных предприятий. Д. Слесарев. Городское управление. № 4, 2002 г.

8.Опыт Финляндии в управлении и модернизации жилфонда. Вейкко Каупан. ЖКХ, 2001 г.

9.Энергоэффективность ЖКХ. В. Балакин, ЖКХ, № 1, 2001 г.

10.Роль экспертизы тарифов в политике ценообразования на услуги ЖКХ. А. Фатахетдинова, ЖКХ. № 1, 2001 г.

11. Хозяйство абсурда. И. Ступин. Эксперт. № 30, 2002 г.

12. Заплатим за все. В. Змеющенко, Профиль. № 10, 2001 г.

13.Из кошельков жителей. Р. Буркова, С. Субботин. ЭКО – Экономика и организация промышленного производства. № 1, 2001 г.

14.Этапы развития программы жилищных субсидий: необходим следующий шаг. И Мурашева. ЖКХ. № 3, 2001 г.

15.Муниципальная политика оплаты жилья. Т. Тасенко. ЖКХ. № 4, 2001 г.

16.Реформа ЖКХ – изменение не тарифов, а идеологии. Ю. Тыртышов. ЖКХ. № 4, 2001 г.

17.Социальная защита населения и льготы по оплате ЖКХ. М. Румянцева. ЖКХ. № 4, 2001 г.

18. Квартплата на все сто. А. Шамузафаров. Профиль. № 18, 2001 г.

19.Выступление Президента РФ В. В. Путина на совещании по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства.  16 февр. 2001 г., г. Томск. ЖКХ. Спец.выпуск, 2001 г.

20.О работе секции «Финансовые отношения в сфере ЖКХ и их правовое регулирование. И. Маликова. ЖКХ. № 6, 2001 г.

21.Опыт реализации программы жилищных субсидий и возможность его использования в реформировании системы социальной защиты. В. Павлов. ЖКХ. № 8, 2001 г.

22.Реформа ЖКХ в оценках населения. Ж.Миндубаев. Российская Федерация сегодня. № 18, 2001 г.

23.О мерах по социальной защите населения в ходе реализации жилищно-коммунальной реформы. В. Торлопов. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. № 19, 2001 г.

 

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.