О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- Принципы двухуровневого местного самоуправления в системе организации публичной власти

Название
Принципы двухуровневого местного самоуправления в системе организации публичной власти (о проекте новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")
Дата выпуска материала
25.03.03
Текст

АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА

Принципы двухуровневого местного самоуправления в системе организации публичной власти(о проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») 

Президентом Российской Федерации 31 декабря 2002 года был направлен в Государственную Думу проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В пояснительной записке к законопроекту указываются основные проблемы в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки новой редакции закона:

1. Нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

3. Неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения.

4. Возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам.

Основной концептуальной идеей предлагаемого законопроекта является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации. В законопроекте вводятся два уровня организации местной власти. По существу речь идет о децентрализации сложившихся в субъектах Российской Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в законопроекте конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действующего Федерального закона, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности.

I. О двухуровневой территориальной организации местной власти

Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует, как конституционным положениям, так и международным признанным нормам, а также традициям и реальной практике организации местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, сложившейся в субъектах Российской Федерации.

Более того, предложенные в законопроекте принципиальные положения о возврате к двухуровневому местному самоуправлению, в какой-то степени являются гарантиями обеспечения положений действующего Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Так частью 1 статьи 58 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995-96 годах предписывалось провести выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также должностных лиц местного самоуправления не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу названного закона, а частью 3 статьи 6 субъектам Российской Федерации было предписано провести разграничение полномочий между двумя уровнями местного самоуправления.

При этом главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это было предусмотрено Федеральным законом, сохраняли свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица в порядке установленном Федеральным законом. Срок осуществления полномочий назначенных должностных лиц ограничивался шестью месяцами, т. е. осуществление ими полномочий продлялось на срок до вступления в должность выборных должностных лиц и избрания выборных представительных органов местного самоуправления. Таким образом, по смыслу части 2 статьи 59 в совокупности с положениями статей 57-62 указанного Федерального закона муниципальными образованиями должны были бы быть практически все территориальные единицы, в которых осуществлялись полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

До разграничения предметов ведения законами субъектов Российской Федерации между двумя уровнями местной власти полномочия каждого из уровней должны были осуществляться в порядке установленном статьей 56 указанного Федерального закона, на основании части 1 которой действовали нормы статей 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», относящиеся к компетенции поселковых, сельских, городских и районных советов и их администраций. В Федеральном законе не предусматривалось территориальных преобразований на местном уровне.

 Иными словами, органы местной власти в соответствии с принятым в 1995 году Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны были быть образованы во всех территориальных единицах, в которых полномочия по вопросам местного значения осуществляли главы местных администраций на основании Указов Президента Российской Федерации, изданных до принятия Конституции Российской Федерации. Более того, в соответствии с положениями статей 1 и 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138 ФЗ от 26 ноября 1996 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июня 1998 года № 85 ФЗ было установлено, что муниципальными образованиями являются: районы, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты в которых осуществлялось местное самоуправление.

Однако нормы указанных Федеральных законов по разным причинам не были выполнены субъектами Российской Федерации. В результате в нарушение Федеральных законов в  субъектах Российской Федерации были ликвидированы органы местной власти на уровне района, а в 47 - на уровне сельских округов и поселков. Требования Федеральных законов были полностью реализованы лишь в 22 субъектах Российской Федерации, в которых действует двухуровневая территориальная модель организации местной власти.

Таким образом, концептуальные положения законопроекта о введении двухуровневой системы для тех субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует местное самоуправление, либо действует одноуровневая модель, будут являться своего рода механизмом, обеспечивающим реализацию конституционной территориальной модели местного самоуправления детализированной в указанных Федеральных законах. Однако в отношении и тех субъектов Российской Федерации, которые полностью исполнили предписания Федерального закона, как это будет показано ниже, предложенные механизмы и критерии установления границ муниципалитетов могут привести к пересмотру существующих границ не только на уровне сельских округов и поселков, но и между районами.

Полезно обратить внимание на исторический аспект организации местного самоуправления в России и государственного управления в Российской Федерации. Уже ко второй половине 19 века в России сложилась система территориального деления, включающего в себя губернии, области и градоначальства. Губернии делились на уезды и города. Уезды делились на волости. На уровне губернии, уезда и волости действовали соответственно губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские органы управления.

Вместе с тем необходимо отметить, что в Российской империи земское самоуправление существовало не во всех губерниях. В начале оно было введено в 34 губерниях, а затем постепенно к концу 19 века и в других губерниях России. В ряде регионов России существовали особые формы организации управления на местном уровне с использованием традиционных общинных форм организации жизнедеятельности населения. В этом проявлялся учет региональной специфики.

Анализ показывает, что в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации (за исключением г. Москвы и Санкт-Петербурга) существует двухуровневая система управления на местном уровне в виде трех основных вариантов:

1. Государственное управление в административных границах районов и местное самоуправление в административных границах городов, поселков и сельских округов, существовавших до 1993 года.

2. Двухуровневое местное самоуправление в административных границах районов, городов, поселков, сельских советов (сельских округов), существовавших до 1993 года.

3. Одноуровневое местное самоуправление в административных границах районов и городов, местное территориальное управление в административных границах сельских округов и поселков в границах существовавших до 1993 года.

Представленные основные схемы имеют некоторые существенные особенности в ряде субъектов Российской Федерации, такие, например, как совмещение районного и городского уровня самоуправления в одном - районном, отсутствие или наличие одноименного с городом, районного уровня на территориях, непосредственно примыкающих к городам - центрам субъектов Российской Федерации и т. др.

Прежде чем проводить анализ возможных вариантов реализации в субъектах Российской Федерации принципов и положений о введении двухуровневой системы организации местной власти необходимо остановиться на анализе применения новых терминов, содержащихся в законопроекте. Особо необходимо сказать о наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией местной власти, территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Именно на этом уровне власти всякие трансформации в наименованиях окончательно запутывают население, более того становятся психологической преградой для установления позитивного взаимодействия органов местной власти и конкретного гражданина. Так, например, в обыденной жизни гражданами практически не используется понятие муниципальное образование. Более того, даже не все специалисты точно могут сформулировать признаки муниципального образования.

В повседневной жизни органы местного самоуправления практически не отождествляются жителями с органами публичной власти. По сложившимся обычаям устойчивыми названиями до сих пор являются «поссовет», «сельсовет», «исполком», «райсовет», «райисполком». Единственным исключением, пожалуй, являются новые наименования «администрация» и «сельский округ», а в ряде субъектов Российской Федерации - «волость» и некоторые национальные наименования соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Местные администрации практически везде отождествляются с органами местной власти, осуществляющими властные полномочия.

Положения проекта нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о наименованиях муниципальных образований в дополнении к введению Гражданским кодексом в систему законодательства родового понятия «муниципальное образование» еще более запутывают ситуацию. Анализ показывает, что население воспринимает систему власти и, прежде всего, систему органов местной власти через исторически сложившиеся географические названия. Различия в статусе города, поселка, района важны только для специалиста. Введение же новых специальных названий в дополнение к общеупотребительным и широко известным в научной литературе, публицистических и справочных изданиях, должно быть тщательно обосновано.

При организации системы власти и наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией каждого уровня власти необходимо, прежде всего, опираться на наиболее устойчивые географические и исторические наименования территорий, сложившиеся экономико-географические и этногеографические границы территорий. Этот принцип используется, например, в организации службы почтовой связи. Адрес проживания является первой устойчивой и важнейшей информацией для гражданина в системе взаимодействия с органами публичной власти любого уровня. На местном уровне введение каждого нового названия и передел административно-территориальных границ должны быть не только обоснованы, но и очевидны для населения. В противном случае такие реформы обречены на неудачу.

Какие термины для обозначения территорий вводятся в проекте? Их можно разделить на две группы: традиционные исторические и географические и новые административные. Административная группа терминов связана с различным статусом органов местной власти.

К географическим терминам относятся «населенный пункт», «город», «район», «поселок», «поселение» и др. «Поселения» - конституционное наименование. По смыслу статьи 131 Конституции Российской Федерации этот термин употребляется в географическом значении. Термин «поселение» полностью тождественен устойчивому географическому наименованию «населенный пункт». Однако в законопроекте понятию «поселение» придан новый административно-правовой смысл, связанный с необходимостью отграничения статуса группы населенных пунктов, включающих в себя город или поселок и один, а в исключительных случаях несколько сельских населенных пунктов, от городского округа и от района, включающего в себя несколько сельских населенных пунктов. Анализ показывает, что для обозначения различного статуса муниципальных образований вполне достаточно таких понятий как: «город», «поселок», «район», «сельский округ» и соответствующих им исторических (волость, уезд и др.) и национальных (аймак, станица, аул и др.) наименований.

II. О некоторых возможных вариантах реализации положений законопроекта о введении территориальной модели двухуровневого местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

В проекте федерального закона вводятся следующие основные критерии и принципы для установления границ муниципальных образований (сельских округов, городских округов, поселков):

1. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 части 1 ст. 11).

2. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый) (п. 6 части 1 ст. 11).

3. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорий, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями (п. 5 части 1 статьи 11).

4. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений (п. 7 части 1 статьи 11).

5. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности от центра поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселений (п. 10 части 1 ст. 11).

6. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта (2. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований (п. 11 части 1 статьи 11);

7. Территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения (п. 12 части 1 статьи 11).

Необходимо также обратить внимание на следующие важные правомочия субъектов Российской Федерации. В пункте 8 части 1 статьи 11 предоставляется право субъектам Российской Федерации наделять статусом поселения сельские населенные пункты с численностью населения и менее 1000 человек. Кроме того, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации требования о пешей доступности центра поселения могут не применяться при установлении границ поселений с численностью населения 100 человек на малонаселенных и труднодоступных территориях.

Для установления границ территорий районов вводятся следующие основные принципы и критерии:

1. Границы района не могут пересекать границы поселения (п. 15 части 1 статьи 11).

2. Территории городских округов не входят в состав территорий районов (п. 13 части 1 статьи 11).

3. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также малонаселенных межселенных территорий, включаются в границы районов (п. 2 части 1 статьи 11).

Анализ показывает, что если при установлении границ использовать только строгие принципы и критерии, не допускающие оценочного толкования, то при установлении границ сельских поселений число таких критериев и принципов, составляет, по меньшей мере, три. Очевидно, что в субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения критерий пешей доступности не будет оказывать существенного влияния на определение границ сельских округов, поскольку максимальная площадь территории сельского поселения, определенная таким образом, оказывается сравнимой с площадью территорий некоторых существующих районов. Аналогично, критерий транспортной доступности для определения границ района также не будет играть решающего влияния.

Важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов как:

1. Установление площади: исторически сложившихся земель населенных пунктов; прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования; территории традиционного землепользования жителей поселения; рекреационных земель поселения; земель для развития поселения.

2. Установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Российской Федерации, также исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий.

3. Включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000).

4. Наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее (3000) 1000 человек.

Таким образом, несмотря на формальное наличие критериев и принципов, содержащихся в статье 11 законопроекта, установление конкретных механизмов их реализации будет полностью зависеть от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в зависимости от решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации возможны, по меньшей мере, три следующих варианта реализации правовых норм проекта федерального закона о территориальной организации местной власти:

1. Максимальное сохранение существующих в субъекте Российской Федерации территориальных границ.

2. Избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах.

3. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Вариант 1. Муниципальными образованиями будут являться территориальные единицы, в границах тех территорий, в которых в настоящее время осуществляются функции местного самоуправления либо органами местной власти, или образованными ими территориальными структурами, либо территориальными органами государственной власти. Вариант может быть реализован практически во всех субъектах Российской Федерации, за исключением тех малонаселенных субъектов Российской Федерации, в которых необходимо будет учитывать требование пункта 2 части 1 статьи 11 законопроекта о выведении межселенных территорий в малонаселенных субъектах Российской Федерации из-под юрисдикции местного самоуправления.

Последнее означает, что на этих территориях полномочия местного самоуправления будут объективно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо через специально созданные для этого территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо, что наиболее вероятно, через органы местного самоуправления районного уровня, в границах которого находятся межселенные территории, либо к границам которого они примыкают. Естественно, что установление размеров межселенных территорий будет полностью зависеть от решения субъектов Российской Федерации. Прогнозируемое содержание такого решения в субъектах Российской Федерации: установление максимально возможной площади межселенных территорий.

Рассматриваемый вариант, несмотря на указанные недостатки, является наиболее приемлемым, поскольку в дальнейшем позволит осуществлять любые преобразования через те процедуры, которые установлены законопроектом и которые позволяют учитывать мнение всех уровней власти и населения муниципальных образований при таких трансформациях.

Вариант 2. Вариант характеризуется возможностью избирательного, в том числе и произвольного ситуативно-волевого подхода к изменению территорий муниципальных образований. В частности, в силу положений пункта 5 части 1 статьи 11 в состав городского поселения и городского округа могут быть введены сельские населенные пункты численностью менее 1000 человек, выведенные из состава района и сельского округа. На территориях с высокой плотностью населения в состав города может быть включено большое число сельских населенных пунктов, прилегающих к границам города, что равнозначно лишению права образования первичного уровня местного самоуправления в этих населенных пунктах и превращению городской территории в район. В этом случае, не исключается намеренное ослабление наиболее развитых в экономическом отношении муниципалитетов, а также муниципалитетов, осуществляющих в настоящее время полномочия района и города.

Вариант 3. Вариант характеризуется изменением всех административно-территориальных границ муниципальных образований на уровне районов и территориальных границ единиц местного управления на уровне сельских округов, изменения статуса ныне существующих городских муниципальных образований, особенно малых и средних городов и некоторых поселков. В конечном счете, такой вариант приведет к произвольному дроблению существующих муниципальных единиц. Последнее позволит создать условия для фактического подчинения экономически «слабых» муниципалитетов субъектам Российской Федерации, что, в лучшем случае, позволит реально восстановить государственное управление на местном уровне, а в худшем дискредитирует саму идею местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, основные выводы заключаются в следующем:

- реально все полномочия по установлению границ территорий муниципальных образований, установлению статуса большинства из них принадлежат субъектам Российской Федерации. В случае принятия такого решения органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся основным субъектом, координирующим проведение реформы местной власти;

- предлагаемые в законопроекте механизмы и процедуры могут привести к масштабным преобразованиям, пересмотру и изменению административно-территориальных границ, объединению и дроблению территориальных единиц на местном уровне, которые не проводились в Российской Федерации с 30-х годов прошлого века, что позволяет говорить об их революционном характере.

III. Предложения по изменению механизмов реализации концептуального положения о введении двух уровней местного самоуправления

1. Ввести в законопроект нормы, фиксирующие сложившуюся двухуровневую систему территориальных единиц местного самоуправления и государственного управления в субъектах Российской Федерации, наделив статусом муниципальных образований города, поселки, сельские округа и районы.

2. Исключить из законопроекта понятия «поселение» для обозначения статуса муниципального образования, а также понятия «муниципальный район», «городской округ».

3. Для различения статуса муниципальных образований двух уровней местной власти ввести следующие термины:

- для первого уровня местного самоуправления - сельский округ, поселок и, в случае необходимости, город районного значения;

- для второго уровня местного самоуправления – город, поселок (город, поселок республиканского, краевого, областного значения, либо «город» без каких либо уточняющих дополнений) и район;

- для обозначения разного статуса города и поселка целесообразно по аналогии с конституционным термином «город федерального значения» использовать приведенные выше термины;

- для обозначения статуса внутригородского муниципального образования использовать понятие «внутригородской район» или «городской район».

4. Один из возможных вариантов реализации пункта 3 настоящих предложений.

4.1. Установить однозначно в законопроекте, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований на двух уровнях. Ввести только родовое понятие – муниципальное образование.

4.2. Муниципальными образованиями первого уровня являются сельские округа и поселки.

4.3. Муниципальными образованиями второго уровня являются города и районы.

4.4. Сельский округ образуют один или несколько сельских населенных пунктов.

4.5. В муниципальное образование – район могут входить несколько сельских округов, один или несколько поселков.

4.6. Центр района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального образования может не наделяться, за исключением городов – центров субъектов Российской Федерации, и тех городов и поселков, которые на 1 марта 2003 года были наделены статусом муниципальных образований.

IY. Разграничение полномочий между уровнями власти. Создание механизма наделения государственными полномочиями

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что в него включены положения, подготовленные по итогам работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Прежде всего, необходимо отметить, что выводы, практические рекомендации и Концепция организации местного самоуправления, подготовленные в Комиссии, вышли далеко за пределы только лишь проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. И это не случайно. Очевидно, что полномочия органов публичной власти «по вертикали» не могут анализироваться обособленно от таких важных вопросов, как система территориальной организации, финансовые механизмы обеспечения реализации полномочий и структура органов каждого уровня власти.

Предлагаемые в законопроекте перечни вопросов ведения двух уровней органов местной власти могут быть взяты за основу. Существенным недостатком документа является отсутствие именно разграничения компетенции (полномочий по конкретным вопросам ведения) между двумя уровнями местной публичной власти. Наличие отсылочных нормы о разграничении компетенции в отраслевых федеральных законах нельзя признать удовлетворительным, поскольку в этой части проект ни чем не отличается от действующего. Обратим внимание на то, что одной из задач совершенствования действующего закона как раз и являлась задача разграничения предметов ведения и полномочий.

Поэтому целесообразно одновременно с разграничением вопросов ведения провести и разграничение компетенции между двумя уровнями местной власти. Наряду с закрытым перечнем вопросов ведения, в законопроекте должен содержаться открытый перечень полномочий по конкретным вопросам ведения (компетенция) муниципальных образований возможно с отсылочной нормой общего характера к федеральным отраслевым законам. Такой перечень полномочий целесообразно детализировать по каждому вопросу ведения, используя результаты анализа федеральных отраслевых законов, полученные в Комиссии.

В законопроекте проведена существенная ревизия содержательной части вопросов ведения, при этом некоторые вопросы ведения сужены по сравнению с действующим федеральным законом, а некоторые важнейшие вопросы местного значения переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Одним из таких важнейших и спорных вопросов является предлагаемая передача полномочий в соответствии с п. 14 части 2 статьи 26-3 проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждениях в виде выделения субвенций с уровня субъектов Российской Федерации.

Объемы финансовых средств, передаваемые в виде субвенций с регионального уровня на муниципальный уровень только на эти цели, будут составлять по разным оценкам от 15 до 30 % расходов муниципальных бюджетов. В проекте федерального закона содержится еще ряд полномочий по предоставлению субвенций муниципальным образованиям (п.п. 26, 27 части 2 статьи 26-3), а так же полномочий субъектов Российской Федерации по решению вопросов межмуниципального характера (п. 8, 12, 13, 31, 32 части 2 статьи 26-3), которыми могут быть наделены органы местного самоуправления. К числу полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления, отнесены полномочия, содержащиеся в 19 пунктах из 41 пункта части 2 статьи 26-3. Таким образом, можно констатировать, что вопросы собственной компетенции муниципальных образований значительно сужены по сравнению с действующим законом и реально сложившейся практикой.

Учитывая существенные реальные объемы финансовых ресурсов, предназначенных для финансирования муниципальных учреждений, межмуниципальных программ и некоторых расходов именно на местном уровне, которые будут находиться в непосредственном ведении субъектов Российской Федерации, наряду с возможностью наделения этими полномочиями муниципальных образований, в субъектах Российской Федерации не исключается вариант образования территориальных органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально созданных для управления этими ресурсами. То есть субъектами Российской Федерации может быть образован еще один территориальный уровень управления на местном уровне «квазирайонного» характера для реализации полномочий межмуниципального характера и полномочий, исполняемых через муниципальные учреждения. Вероятность образования такого уровня управления особенно велика в тех субъектах Российской Федерации, территория которых будет отнесена к малонаселенным территориям.

Часть 4 статьи 15 законопроекта содержит положение о праве передачи полномочий первого уровня местного самоуправления на второй районный уровень. Такое концептуальное положение создает правовые условия концентрации всех полномочий местного самоуправления на втором уровне под предлогом эффективности именно районного уровня, а также финансовой, организационной и т. п. слабости первого уровня. По существу объективно через некоторое время во многих субъектах Российской Федерации может быть реализован сценарий развития местного самоуправления подобный тому, который реализован в Санкт-Петербурге и Москве.

В этих городах федерального значения внутригородские муниципалитеты первого уровня превращаются в многочисленные «мелкие» территориальные образования с минимальными полномочиями и минимальными бюджетами, что равносильно превращению их в административные территориальные структуры, образуемые органами местного самоуправления, находящиеся на сметном финансировании у вышестоящего уровня власти. Поэтому в законопроекте целесообразно закрепить объем исключительной компетенции первого уровня местного самоуправления, который не может быть передан второму районному уровню местного самоуправления на договорных началах, в случае если будет сохранен порядок делегирования полномочий первого уровня на второй районный уровень.

Результаты работы, проведенные в Комиссии по анализу и систематизации федерального законодательства, несмотря на большие сложности кодификационного и юридико-технического характера, позволяют с успехом сформировать в рассматриваемом законопроекте практически исчерпывающий перечень компетенции трех уровней публичной власти, а на уровне местного самоуправления провести рациональное разграничение вопросов ведения и полномочий двух уровней местной власти. Учитывая, что «объем компетенции» каждого из уровней публичной власти категория очень «подвижная» и достаточно легко уточняемая в текущем законодательстве, возможные отдельные неточности в установлении компетенции органов местного самоуправления не окажут существенного негативного влияния на предполагаемые процессы модернизации местного самоуправления.

Выводы и предложения.

1. В федеральном законе предусмотреть возможность разграничения наряду с вопросами ведения между двумя уровням местного самоуправления, и полномочий органов местного самоуправления каждого уровня по реализации вопросов ведения (компетенции) муниципальных образований, установив для каждого уровня минимальный перечень полномочий и перечень полномочий, который может быть перераспределен субъектом Российской Федерации между этими двумя уровнями.

2. Внести новую главу в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации», включив в нее систематизированные и типизированные полномочия по детализированным вопросам ведения, содержащиеся в отраслевых федеральных законах.

Y. Обеспечение самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов. Вопросы межбюджетного регулирования

В законопроекте содержится ряд важных положений, направленных на обеспечение стабильности местных бюджетов, например, такие как установление предельной величины соотношения местного бюджета и средств, выделяемых из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, порядок зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных (статья 59) и региональных (статья 58) налогов и сборов, запрещение использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период (часть 4 статьи 60) и др. В то же время, положения части 5 статьи 60 о допустимости перечислений на основании закона субъекта Российской Федерации субвенций из бюджета поселений в региональный фонд финансовой поддержки поселений существенно ограничивают права местного самоуправления по сравнению с действующим законодательством.

О законодательных мерах по прекращению практики наделения органов местного самоуправления финансово необеспеченными полномочиями (ликвидация «нефинансируемых мандатов»). Несомненно, меры, предпринимаемые федеральным центром, выраженные, в том числе, и в положениях законопроекта, создают правовые условия, которые позволяют надеяться на прекращение практики «сбрасывания» финансовых обязательств государства по отношению к гражданам на самый «нижний» уровень публичной власти. Более того, в случае осуществления таких мер, при одновременном закреплении хотя бы минимального перечня налогов за местным уровнем власти на практике будут прекращены разговоры об экономически самодостаточных и высокодотационных муниципальных образованиях.

Наиболее сложным вопросом в прекращении практики «нефинансируемых мандатов» является проблема законодательных гарантий и процессуальных условий законодательной деятельности, не допускающих принятия таких законов, как на федеральном, так и региональном уровне. Основные концептуальные положения о ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне, введении налогов, закрепленных за муниципальным уровнем власти, будут иметь практическое значение, если они получат детальную проработку, по крайней мере, в Бюджетном и Налоговом кодексах. В настоящее время положения законопроекта не позволяют говорить о том, что такие гарантии могут быть надежно обеспечены.

О «договорном» порядке формирования местного бюджета второго районного уровня местного самоуправления. Предлагаемая схема передачи финансовых средств с первого уровня местного самоуправления на второй районный уровень для реализации полномочий, переданных на договорных началах, требует существенного (если не радикального) изменения действующего бюджетного законодательства в целом, а не только разделов и положений, относящихся к местному и региональному бюджетному процессу и формированию местных и региональных бюджетов.

Таким образом, положения законопроекта об обеспечении самостоятельности местных бюджетов, во-первых, будут иметь практическое значение только после того, как получат свое детальное адекватное отражение в бюджетном и налоговом законодательстве. В настоящее время процедуры законодательного процесса в Российской Федерации не гарантируют реализацию приоритета муниципальных норм, установленных в законопроекте, по сравнению с другими федеральными законами, в том числе и в Бюджетном и Налоговом кодексе.

Во-вторых, будут определяться практической реализацией предполагаемой схемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления первого и второго уровня. А именно, все будет зависеть в основном от реального соотношения объема государственных полномочий и собственной компетенции каждого из уровней местного самоуправления. Прежде всего, речь идет о финансовом обеспечении этих полномочий. Кроме того, принципиальным недостатком механизма финансирования органами местной власти государственных полномочий является то обстоятельство, что доходы местных бюджетов будут формироваться не через налоговые поступления в соответствующем местном бюджете, а через субвенции федерального и регионального уровня. При этом финансовые ресурсы (субвенции) для осуществления органами местного самоуправления федеральных государственных полномочий в соответствии с положениями статьи 64 законопроекта будут направляться в региональный фонд компенсаций в составе бюджета субъекта Российской Федерации. В случае если объем финансирования государственных полномочий в общей структуре местного бюджета будет составлять 30–50 %, то это приведет к формированию местных бюджетов на основе государственных субвенций, что равнозначно ликвидации остатков финансовой автономии органов местного самоуправления и введению «сметного» финансирования.

Таким образом, можно констатировать, что в законопроекте предусматривается существенная централизация финансовых ресурсов на уровне субъектов Российской Федерации по сравнению с действующим законодательством.

YI. Принципы организационной самостоятельности местного самоуправления и развитие гарантий, обеспечивающих демократические принципы организации и деятельности местной власти

Несомненным достоинством законопроекта является введение процедур и механизмов, гарантирующих возможность реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и общества на местном уровне. К таким механизмам и процедурам относятся следующие:

1. Гарантии обеспечения инициативы прав граждан по проведению местного референдума, в том числе право требовать назначения референдума в судебном порядке и гарантии обеспечения проведения такого референдума избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.

2. Ведение процедур прямого действия о порядке проведения сходов, собраний и конференций граждан, реализации права граждан на правотворческую инициативу.

3. Гарантии и регламентация проведения публичных слушаний. Обязанность органов местного самоуправления по проведению публичных слушаний по вопросам рассмотрения проекта устава муниципального образования и правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов и программ развития муниципального образования, а также по вопросам о преобразовании муниципальных единиц.

4. Детализация положений о реализации прав граждан на организацию территориального общественного самоуправления.

5. Введение новой процедуры опроса граждан.

6. Уточнение процедур учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований и изменении их границ.

Ряд из вышеприведенных процедур имеет прямое действие. Некоторые потребуют внесения изменений и дополнений в федеральное избирательное законодательство.

Существенными недостатками Главы 5 законопроекта «Формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении» и Главы 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» является наличие многочисленных пробелов и логических противоречий в положениях, регулирующих систему внутренней организации и деятельности муниципальных образований.

Ряд вопросов по установлению структуры органов местной власти и формирования этих органов и избрания должностных лиц противоречат положениям Европейской хартии местного самоуправления. Обоснованные сомнения по поводу допустимости использования процедуры формирования представительного органа местного самоуправления районного уровня из выборных представителей сельских округов высказали как российские, так и международные эксперты при обсуждении варианта Концепции разграничения полномочий публичной власти по вертикали на Международной конференции в Санкт-Петербурге в апреле 2002 года.

Вряд ли можно согласиться со столь «жестким» однозначным установлением структуры органов местного самоуправления, включающей в себя представительный орган, главу местного самоуправления, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования.

Наиболее целесообразно предусмотреть вариантность создания органов местного самоуправления в зависимости хотя бы от численности населения муниципалитета, как это сделано для условий проведения схода граждан вместо создания постоянно действующего представительного органа, а вместо местной администрации предусмотреть возможность, например, введения института старост, избираемых всем населением.

Введение в законодательную практику на муниципальном уровне института «выборного должностного лица – главы местного самоуправления, как органа местного самоуправления – органа публичной власти на местном уровне» по аналогии с федеральным уровнем вряд ли можно признать обоснованным. Поскольку, во-первых, в соответствии с положениями статей 36, 37 законопроекта глава местного самоуправления осуществляет свои полномочия через соответствующие органы местного самоуправления. Во-вторых, декларативное положение части 3 статьи 36 о главе муниципального образования как высшем должностном лице не раскрывается в других статьях.

Положения статей 34 и 38 о наличии в структуре контрольного органа необходимо конкретизировать в части процедур его формирования и детализировать в части установления процедур взаимодействия с другими органами местного самоуправления.

В законопроекте расширены права представительного органа во взаимодействии его с исполнительным органом и главой местного самоуправления, такие как принятие решения об утверждении структуры администрации, право определения порядка учреждения муниципальных предприятий, право установления порядка материально-технического и организационного обеспечения органов местного самоуправления и др.

Однако в реальной действительности в муниципалитетах эти права могут остаться юридической фикцией. Законопроектом запрещается осуществление полномочий депутатами на освобожденной основе при одновременном отсутствии положений о праве представительного органа формировать аппарат из специалистов, либо привлекать к обеспечению своей деятельности профессиональных консультантов и специалистов на оплачиваемой основе. Очевидно, что, например, в крупном городе квалифицированно осуществлять свои нормотворческие, представительские и контрольные полномочия по отношению к местной администрации представительному органу местного самоуправления не удастся.

В этой связи одним из возможных вариантов определения структуры органов местного самоуправления может быть рекомендовано установление, например, предельных максимальных расходов на обеспечение деятельности каждого из органов и должностных лиц местного самоуправления в процентах от общего объема бюджета муниципального образования.

YII. О временном исполнении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и некоторых других положениях законопроекта

1. Статьей 75 законопроекта вводятся четыре основания, при которых отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены на органы государственной власти («институт временной администрации»). Лишь одно из этих оснований, когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют или не могут быть сформированы, можно признать правомерным.

2. Из законопроекта исключен ряд важных положений, которые содержатся в действующем Федеральном законе. К ним относятся: понятия «муниципальное образование», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «муниципальная собственность» и др.

3. Безусловно, недопустимым является положение части 2 статьи 20 законопроекта о том, что несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленному в статье 19 законопроекта не может служить основанием для их неисполнения. По существу, эта норма в совокупности с положениями части 8 статьи 19 проекта о возможности наделения государственными полномочиями без передачи финансовых средств (субвенций) законодательно закрепляет сложившуюся практику наделения органов местной власти государственными полномочиями без передачи им необходимых материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий, что прямо противоречит части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

4. Законопроектом предусматривается (статья 50 и пункт 5 части 1 статьи 85), что состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в случае изменения вопросов местного значения. Иными словами, муниципальное имущество может быть изъято субъектами Российской Федерации и Российской Федерации из муниципальной собственности и передано в государственную собственность, а затем передано в собственность другого муниципального образования, только на основании изменения перечня вопросов местного значения. При этом не учитывается, что по своей природе муниципальная собственность является собственностью населения муниципального образования. И в соответствии с основами конституционного строя (статья 8 часть 2) в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Поэтому перераспределение в любом виде муниципальной собственности может быть проведено либо с согласия собственника, либо по решению суда.

Применение на практике принципа «муниципальная собственность должна перераспределяться в соответствии с перераспределением вопросов местного значения» приведет к необходимости перераспределения муниципальной собственности не только между большинством муниципальных образований, но и к «принудительной» передаче муниципальной собственности в государственную собственность не только субъектов Российской Федерации, но и в федеральную собственность.

Оценивая масштабы такого перераспределения, их можно сравнить только с масштабами муниципализации государственной собственности в 1992-1995 годах.

YIII. Заключение. Предложения по порядку доработки основных положений законопроекта

Изменение пределов реализации основных принципов автономии местной власти коснулось и других положений. К ним, например, относятся основы внутренней организации и деятельности органов и должностных лиц местной власти, механизмы их взаимодействия с населением, процедуры установления ответственности органов местной власти перед населением и органами государственной власти за реализацию переданных государственных полномочий, а также другие аспекты. Реализуя принцип компетенционной самостоятельности в новых границах и пределах по сравнению с действующим законом, в законопроекте изменяется объем вопросов местного значения, и можно сказать, что существенно перераспределяются полномочия по вопросам ведения между уровнями публичной власти: федеральным центром, регионами и двумя уровнями местного самоуправления. Столь существенное перераспределение полномочий и реальное сужение объема компетенции местной власти при формальном расширении перечня вопросов местного значения проведено в совокупности с фактическим сужением прав местного самоуправления в бюджетной сфере. Необходимо отметить, что основные концептуальные положения о ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне, о введении налогов, закрепленных за муниципальным уровнем власти, будут иметь практическое значение, если они получат детальную проработку, по крайней мере, в Бюджетном и Налоговом кодексах.

По существу, речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

Критерии и положения об установлении административно-территориальных границ муниципальных образований, содержащиеся в законопроекте, могут привести к радикальному пересмотру территориального деления в субъектах Российской Федерации. Столь масштабные преобразования без детальной проработки механизмов их правового и организационного обеспечения могут привести к многочисленным конфликтам между уровнями власти, а, в конечном счете, к дестабилизации не только местной власти, но и государственного управления на местном уровне.

Многие нормы законопроекта содержат логические противоречия. Ряд положений являются спорными с точки зрения соответствия их правового содержания конституционным положениям. Учитывая изложенное, законопроект нуждается в существенной доработке.

1. Анализ в совокупности положений, особенностей и отдельных деталей законопроекта позволяет говорить, что идея двухуровневой модели территориальной организации местной власти в практическом плане проведена через децентрализацию полномочий районной территориальной единицы при одновременной централизации полномочий и финансовых ресурсов на федеральном и в большей степени на региональном уровне.

2. Эффективность практической реализации положений законопроекта будет, прежде всего, зависеть от того, как будут сформулированы, а затем реализованы положения, устанавливающие процедуры перехода от существующих трех основных моделей территориальной организации публичной власти на местном уровне (с множеством особенностей и деталей в каждой из этих трех моделей) к модели двухуровневой территориальной организации местной власти. В настоящей аналитической записке показано, что положения законопроекта могут быть реализованы в различных вариантах перехода в зависимости от решения субъектов Российской Федерации. Не исключен также вариант формального исполнения норм законопроекта при игнорировании их содержания. Ключевой проблемой в процессе перехода от существующих моделей является отсутствие субъекта, представляющего интересы конкретного муниципального образования в процессе реформирования, а также процедур обеспечивающих учет мнения населения и органов местного самоуправления в процессе реформирования, особенно на начальном его этапе при формировании границ муниципальных образований. В этом наблюдается полная аналогия с положением, сложившимся после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации.

3. Поэтому наиболее адекватной мерой, позволяющей с большой степенью вероятности избежать возможных негативных последствий в начальный период проведения реформы, является фиксация в переходных положениях сложившейся структуры двухуровневой территориальной организации местных органов публичной власти и государственных территориальных единиц в субъектах Российской Федерации. Именно в этих границах целесообразно провести муниципальные выборы в порядке, предусмотренном законопроектом.

После такой фиксации (возможно на определенный переходный период - на 2-3 года) по решению субъектов Российской Федерации реформы могут быть продолжены в соответствии положениями, установленными законопроектом, при условии внесения в него ряда существенных изменений и дополнений.

4. В дальнейшем на этапе второго чтения в законопроект можно будет внести конкретные положения и нормы, устанавливающие для муниципальных образованиях в этих границах:

4.1. Порядок формирования местных бюджетов, на основе существовавших до 2003 года местных бюджетов и смет местных и государственных территориальных органов.

4.2. Порядок разграничения муниципальной собственности на основе сложившегося распределения объектов муниципальной собственности, либо объектов, находящихся в оперативном управлении территориальных органов государственной и местной власти.

Таким образом, концепция законопроекта может быть предложена к одобрению при реализации одного из двух следующих вариантов.

Вариант № 1. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении в Государственной Думе на основании пункта «а» части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы внести изменения и дополнения в статьи 2, 10, 11, 20, 34, 36, 60, 75, 83-85, часть 3 статьи 35, заключающиеся в необходимости фиксации сложившихся в 1 марта 2003 года территориальных границ на местном уровне. 

Вариант № 2. На этапе принятия законопроекта в первом чтении необходимо установить, что законопроект принимается в первом чтении с изменения и дополнениями (статьи 2, 10, 11, 20, 34, 36, 60, 75, 83-85, часть 3 статьи 3) в порядке проведения первого этапа реформы, заключающимися в необходимости фиксации сложившихся к 1 марта 2003 года территориальных границ на местном уровне. 

Заместитель начальника управления  Е.В. Першин 

Советник отдела проблем государственного строительства А.Н. Дементьев

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.