О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- О проблемах реформирования электроэнергетики

Название
О проблемах реформирования электроэнергетики
Дата выпуска материала
28.06.02
Автор
Материалы подготовлены аналитическим управлением аппарата СФ Т.А.Миронова ( советник отдела экономического анализа Аналитического управления )

 

Текст

О проблемах реформирования электроэнергетики 

                                      Т.А.Миронова, советник отдела экономического анализа Аналитического управления 

Реформирование электроэнергетики является одной из основных составляющих процесса становления рыночных отношений в России. Без преувеличения можно сказать, что от результатов реформы электроэнергетического комплекса будут напрямую зависеть не только будущее самой отрасли, но и перспективы российской экономики в целом, а значит, место и роль России в мире.

 

Поэтому не удивительно, что все последние годы не утихают самые бескомпромиссные споры вокруг как самой необходимости, так и конкретных путей реформирования электроэнергетики. Очевидно, что намеченные масштабные преобразования неизбежно сопряжены с изменениями в структуре собственности и затрагивают интересы самых разных групп общества.

 

Сейчас, когда реформа набирает ускорение и уже реализуются практические шаги по реструктуризации РАО «ЕЭС России», дискуссии по наиболее принципиальным вопросам реформирования вновь резко обострились. Вызвано это также и тем, что в ближайшее время в Государственной Думе предстоит рассмотрение подготовленного Правительством пакета проектов федеральных законов, которые должны стать правовой базой реформирования электроэнергетики России.

В подготовленном материале делается краткий обзор дискуссий, сопровождавших процесс принятия правительственной программы, приводится характеристика различных точек зрения по ряду ключевых проблем реформирования электроэнергетики. 

1.Цели и задачи реформирования электроэнергетики

В Постановлении Правительства «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» (№ 526 от 11 июля 2001 г.) заявлено, что главной целью реформ является повышение эффективности функционирования электроэнергетики и обеспечение бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения электрической и тепловой энергией. Исходя из этого, тем же правительственным постановлением были одобрены «Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации».

Именно достижению этих целей и должны способствовать намеченные преобразования в энергетике и, соответственно, уже начавшаяся реорганизация РАО «ЕЭС» - основной составляющей электроэнергетического комплекса страны. Как известно, основным инициатором реформирования выступила сама компания РАО «ЕЭС», в рамках которой и была подготовлена концепция реформы электроэнергетики, одобренная в результате указанным Постановлением Правительства без каких-либо принципиальных изменений.

Между тем, на протяжении 2000-2002 гг. проблемы реформирования электроэнергетики постоянно являлись предметом самых острых и бескомпромиссных споров в обществе, в ходе которых высказывались самые разнообразные, часто диаметрально противоположные взгляды как на саму необходимость и возможности реформ электроэнергетической отрасли России, так и на конкретные пути и методы таких преобразований. Причем, серьезные расхождения во мнениях существуют не только у сторонников разных «идеологических» подходов, но и в среде политиков, ученых и практиков, во многом схожих по своим базовым экономическим убеждениям. В связи с этим, весьма характерно, что в ходе дискуссий экономическим советником Президента РФ А.Илларионовым, одним из наиболее активных оппонентов концепции, предложенной РАО «ЕЭС», акцент  делался на обсуждении общих принципов функционирования электроэнергетики и организации энергетического рынка, а не на реформировании (реструктуризации) РАО «ЕЭС России». То есть уже изначально были зафиксированы расхождения в самой постановке задач, а значит, и в видении перспектив и конкретных методов их решения.

Можно напомнить, что актуальность реформы сами авторы концепции обосновывали необходимостью повышения инвестиционной привлекательности отрасли и привлечения масштабных инвестиций (для обновления стремительно стареющих энергетических мощностей и завершения строительства новых энергетических объектов), а также нарастающей сложностью управления таким огромным и диверсифицированным бизнесом, который сегодня контролируется РАО «ЕЭС».

Вместе с тем, ряд экспертов обращает внимание на определенную внутреннюю противоречивость задач реформ в том виде, как они поставлены в «Основных направлениях…». Так, с одной стороны, говорится, что «изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможно без кардинального изменения сложившихся экономических отношений в отрасли». С другой стороны, обеспечение притока инвестиций в конкурентные сектора электроэнергетики намечено лишь на 3-м этапе (через 5-6 лет), то есть после 2007 г., когда дефицит энергомощностей станет реальностью (по оценкам РАО «ЕЭС», дефицит возникнет уже в 2004 г.).

Кроме того, по мнению многих экономистов и представителей крупного бизнеса, надеяться на привлечение серьезных стратегических инвесторов в энергетику бесполезно до тех пор, пока не будет определенности с уровнем тарифов на газ и электроэнергию и пока между РАО «ЕЭС» и «Газпромом» не заключены долгосрочные соглашения на поставку газа в необходимых энергетикам объемах (толь­ко в 2002 году дефицит топливного баланса энергетиков по газу составит 6 млрд. кубометров).

Сегодня фактически никем не оспаривается, что энергетический комплекс страны нуждается в масштабной модернизации, что для этого необходимо осуществление программы системных мер, которая бы отвечала целям подъема экономики страны в целом, а не только отражала различные корпоративные интересы. Вместе с тем, принятая в прошлом году Правительством программа реформ энергетической отрасли с самого начала вызывала массу критики, которая не утихает и сейчас, когда РАО «ЕЭС» уже приступила к практической реализации наиболее принципиальных изменений, предусмотренных этой программой.

2.Выбор стратегии реформы электроэнергетики

Очевидно, что крупные преобразования электроэнергетической отрасли, наиболее значимой как для будущего самой энергетики, так и перспектив российской экономики в целом, неизбежно сопряжены с новыми масштабными изменениями в структуре собственности и напрямую затрагивают интересы самых разных общественных групп, и связаны с перераспределением политического и экономического влияния в обществе. От результатов реформ в энергетике, в конечном счете, будет зависеть возможность развития российской экономики и обеспечение надежного энерго- и теплоснабжения населения.

Поэтому вполне понятно, что огромная заинтересованность в выработке эффективной стратегии развития энергокомплекса страны, а также обеспокоенность возможными негативными последствиями, к которым могут привести возможные ошибочные решения в этой сфере, подтолкнули представителей многих регионов, влиятельные промышленные структуры, научные институты, группы миноритарных акционеров инициировать разработку собственных концепций реформирования электроэнергетики.

Так, в течение только 2000 г. было разработано 13 вариантов концепции реформирования отрасли. Чтобы свести воедино все концепции была создана рабочая группа при Президиуме Госсовета под руководством губернатора Томской области В.М. Кресса, в задачу которой входило рассмотрение всех этих концепций и выработка единого мнения по данному вопросу. Кроме того, Правительство привлекло для консультаций международную аудиторскую и консалтинговую компанию Arthur Andersen. В итоге в апреле 2001 г. появилось два варианта реструктуризации РАО «ЕЭС» и отрасли.

-  проект «Основные направления государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития России на основе проекта концепции РАО «ЕЭС» и с учетом рекомендаций компании Arthur Andersen;

- проект «О принципах реформирования электроэнергетики РФ», 600-страничный документ, разработанный рабочей группой под руководством В.М. Кресса, с учетом мнений всех заинтересованных сторон,  в т.ч., и РАО «ЕЭС», Минэкономразвития России, Союза промышленников и предпринимателей, миноритарных акционеров.

Однако по итогам заседания Правительства РФ 19 мая 2001 г. было решено принять за основу проект «Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития России. Проект был направлен на доработку на 1-1,5 месяцев, в течение которых предполагалось учесть замечания рабочей группы.

В окончательном варианте концепции, утвержденном Постановлением Правительства № 526 от 11 июля 2001 г., большинство принципиальных положений сохранилось без существенных изменений. Частично были учтены требования, на которых настаивали миноритарные акционеры, а также разработчики ряда других концепций, были согласованы главные принципы реформы: постепенность преобразований, контроль государства в сетях и диспетчерском управлении, соблюдение прав собственности.

Суть модели реструктуризации отрасли состоит в том, что из состава действующих сейчас в электроэнергетике компаний, организованных по принципу вертикальной интеграции, выделяются генерация, распределение, передача энергии и сбыт, которые преобразуются в самостоятельные виды деятельности. В результате, часть отраслей энергосистемы акционируется (генерирующая отрасль, услуги населению) и работает по законам конкуренции, а часть (передающая) - наоборот, становится государственным монополистом в виде Федеральной сетевой компании. Причем на первом этапе интересы государства будут представлены не напрямую, а опосредованно – через холдинг РАО «ЕЭС», а после 2004 года, т.е. после ликвидации РАО «ЕЭС» предусматривается закрепление за государством контрольного пакета акций с постепенным его увеличением (по мере передачи в ФСК межрегиональных сетей).

 

Далее создается оптовый рынок электроэнергии со свободным доступом всех производителей и потребителей. И как завершающий этап осуществляется пе­реход к рыночным механизмам определения тарифов на тепло и электроэнергию.

 

Вся программа рассчитана на период до 2010 года, а в 2002 году предусматривается формирование генерирующих компаний и определение стандартов функционирования оптового рынка электроэнергии. Глав­ным итогом первого этапа должен стать «экспериментальный» запуск оптового рынка электроэнергии, на который все генерирующие компании будут поставлять от 5 до 15 % вырабатываемого ими электричества. Так, на конференции «РАО «ЕЭС» - открытая компания» (11 декабря 2001 г. в Москве), в выступлении А.Б. Чубайса говорилось, что «в энергетике возникнут сотни новых юридических лиц, произойдет крупное перераспределение активов между существующими юридическими лицами. Я надеюсь, что при этом будет привлечено гигантское количество инвестиций в энергетику еще до окончания всех преобразований. Это будет происходить в каждой из семидесяти двух энергосистем».

 3.Законодательное обеспечение реформы электроэнергетики

Следует отметить, что в Постановлении Правительства № 526 предусматривалось, что обязательным условием  реализации программных мероприятий по реформированию электроэнергетики должна стать предварительная подготовка необходимых документов и согласование принимаемых решений с основными заинтересованными сторонами. В свое время рабочей группой Госсовета вносилось предложение о создании единого федерального органа, наблюдающего за ходом реформы РАО «ЕЭС». Однако оно было признано Минэкономразвития нецелесообразным, поскольку было сочтено, что с этой задачей вполне справятся в рабочем режиме Минэнерго, Минэкономразвития и антимонопольные органы.

Между тем, уже сейчас видна несогласованность сроков и конкретных этапов по осуществлению реформы между Правительством и РАО «ЕЭС». Так, в последние месяцы по инициативе РАО «ЕЭС» уже проводятся и набирают ускорение конкретные мероприятия по реформе управления в электроэнергетике. В настоящее время фактически завершается организационное создание Федеральной сетевой компании и Системного оператора, а до конца 2002 г. планируется  провести массовое преобразование АО-энерго (выделение генерации, сетей, сбыта). После совещания с руководством АО-энерго в РАО «ЕЭС» 5 апреля с.г. был издан приказ № 200 «О задачах по реализации проектов реформирования АО-энерго в 2002 году», определяющий этапы реорганизации, в частности, дезинтеграция АО-энерго должна быть произведена за 3-4 месяца. Следующим этапом реорганизации энергосистемы России будет межрегиональная интеграция и создание крупных межрегиональных энергокомплексов.

Действительно, все эти меры предусмотрены Постановлением Правительства № 526, но в то же время существует серьезная обеспокоенность тем, что такие масштабные преобразования начались до принятия законодательных решений, хотя в том же постановлении было предусмотрено первоначально создать необходимую правовую базу, т.е. фактически принять программу реформы электроэнергетики в форме ряда федеральных законов, и только потом начинать реализовывать конкретные управленческие решения.  

Однако такой подход не был реализован, и полноценной правовой и нормативной базы, которая по замыслу должна была предшествовать началу полномасштабной реструктуризации отрасли, до сих пор не существует. Как известно, Правительством еще 28 февраля с.г. был в целом одобрен подготовленный к внесению в Государственную Думу пакет из шести законопроектов (в пакет законов по реформированию электроэнергетической отрасли входят проекты законов «Об электроэнергетике» и «О введении в действие...», «Об энергосбережении», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а также поправки в закон «О естественных монополиях» и в Гражданский кодекс), которым должны быть определены все основные программные направления, этапы и конкретные механизмы реформы электроэнергетики. Это позволило бы реализовать комплексный подход к преобразованиям с учетом намеченных изменений в других отраслях естественных монополий (газовой, МПС) и увязать в единую систему регулирование тарифов на электроэнергию с ценами на различные виды энергетического топлива и транспортными тарифами.

Однако указанные законопроекты были подписаны председателем Правительства и направлены в Государственную Думу только 28 апреля с.г. Это объясняется тем, что Правительству потребовалось дополнительное время для урегулирования разногласий с Главным государственно-правовым управлением администрации Президента Российской Федерации (ГГПУ), в поступившем заключении которого содержался целый ряд серьезных замечаний по проекту закона «Об электроэнергетике». В настоящее время пока не ясно, насколько были учтены эти замечания и какие конкретно изменения были внесены в законопроекты.

Тем не менее, очевидно, что процесс рассмотрения этих сложнейших законопроектов не может быть формальным и потребует времени. Тем более, что в Государственной Думе не будет единого мнения по перечисленным законопроектам и их рассмотрение будет связано с большими дискуссиями и поисками компромиссов.

Таким образом, начало реформ до принятия соответствующих федеральных законов может привести к ситуации, когда Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации будут вынуждены фактически узаконить уже проведенные менеджментом РАО «ЕЭС» преобразования или же признать их неприемлемыми и начинать реорганизацию заново, что также будет дестабилизировать работу энергокомплекса.

Подобное опасение подтверждается и тем, что несмотря на начавшуюся практическую реализацию реформы, споры вокруг перестройки энергосистемы России не утихают. Спорят в основном об экономической эффективности проводимой реформы, рисках, плюсах и минусах предложенной модели.

4. Различие  позиций  по проблемам реформирования

Высказываются также и серьезные сомнения в осуществимости самой реформы. Не секрет, что в последние два года все более регулярными становятся случаи конфликтов между энергетиками (все чаще прибегающими к отключениям потребителей за неплатежи) и предприятиями других отраслей промышленности, нередко выливающиеся в прямые столкновения или возбуждение уголовных дел и затяжные судебные тяжбы. Все это является косвенным отражением нарастания нестабильности энергосистемы. В то же время, по словам одного известного математика, - «с точки зрения системного подхода, реформирование нестабильной системы приводит к полному ее разрушению: это математически доказано». К тому же многие экономисты делают ссылку на мировой опыт, который не подтверждает наличия закономерной связи между эффективностью работы энергосистемы и ее реструктуризацией. Более того, в качестве примера подобного опыта реструктуризации, обернувшейся полной неудачей, приводится опыт дерегулирования электроэнергетики в Калифорнии.

Если говорить о принятой Правительством модели реформирования электроэнергетики, то можно выделить несколько узловых проблем, в которых концентрируются основные разногласия и по которым продолжаются споры. К ним относится проблема вертикально-интегрированных  компаний (ВИК) и реорганизации региональных АО-энерго. По словам Г.О.Грефа, проблемы вертикальной интеграции являются «тонким вопросом, по которому надо искать решения».

В вертикально-интегрированных компаниях черты классической естественной монополии обычно в полной мере присущи только одному из сосредоточенных в ее рамках функциональных производств. Так, монопольный характер собственности связан, прежде всего, с эксплуатацией сетей транспортировки электроэнергии. Мировая практика показывает, что для организации эффективной конкуренции в первую очередь необходимо обеспечение свободного доступа к передающим инфраструктурным сетям. Поэтому не случайно, что в ходе  антимонопольного регулирования в США и в ряде других развитых стран единый энергетический комплекс был раздроблен по функциональному признаку на локальные компании – распределители энергии, региональные генерирующие компании и национальные или федеральные энергосистемы. Однако необходимо иметь в виду, что в США сложилась и одна из наиболее жестких систем регулирования деятельностью энергетических компаний на всех стадиях - от генерации электроэнергии до установления тарифов.

Кроме того, как свидетельствует та же мировая практика, полная дезинтеграция естественных монополий не всегда может быть лучшим решением. Например, практически во всех странах эффективные коммерческие компании в сфере коммунального энергетического обеспечения представляют собой вертикально-интегрированные производства. Причина этого – не столько в стремлении искусственно ограничить конкуренцию, сколько получить экономию на издержках межфирменных операций. Практической альтернативой дезинтеграции вертикально организованной компании является действенный государственный контроль над предельной платой, взимаемой за доступ к распределительной сети.

С точки зрения авторов принятой программы реструктуризации электроэнергетики (РАО «ЕЭС», а также Минэкономразвития), сохранение вертикально-интегрированных монополий (тем более, с государственной или общественной формой собственности) неизбежно ведет к неэффективному использованию финансовых средств и природных ресурсов, что, в конечном счете, сказывается и на ценах за предоставляемые «монополиями» услуги, и на снижении уровня самих услуг, и приводит к ущемлению прав потребителей. Поэтому в основу концепции был заложен принцип принудительного отделения генерации от передачи электроэнергии и законодательный запрет на совмещение этих двух видов деятельности в рамках одной компании. Доступ генераторов к чужим сетям должен осуществляться на основе «недискриминационного свободного доступа», то есть владельцы сетей обязаны обслужить всякую генерирующую компанию на условиях, заданных регулирующими органами.

По мнению же другой группы экономистов и политиков, дезинтеграция вертикально-интегрированных компаний может привести к подрыву надежности энергоснабжения и сохранения управляемости отраслью. Поэтому метод «проб и ошибок» здесь не подходит. Сторонники сохранения существующих вертикально-интегрированных АО-энерго, рассматривают их в качестве гарантов стабильности энергоснабжения на территориях. При этом, однако подчеркивается, что необходимо обеспечить «недискриминационный свободный доступ» независимых производителей к сетям АО-энерго. Такова, например, точка зрения некоторых представителей миноритарных акционеров РАО «ЕЭС».

Следует отметить, что существует и третья точка зрения, сторонники которой считают, что не должно существовать юридического запрета на существование вертикально-интегрированных компаний. Так, в предложениях, подготовленных рабочей группой Госсовета, отмечалось, что запрет на существование ВИК кажется весьма искусственным и не обоснованным. Такого же мнения придерживаются и ряд экономистов, известных как приверженцы радикально либеральных взглядов. Они считают недопустимым введение законодательных ограничений на вертикальную интеграцию, а также других форм нарушения государством прав собственности и свободы контрактов, включая «свободный недискриминационный доступ».

Сегодня в электроэнергетике уже существуют компании, которые одновременно владеют генерирующими мощностями и расположенными неподалеку крупными промышленными предприятиями (например, крупные металлургические предприятия в Красноярском крае и др.), которые сегодня должны сами себе поставлять электроэнергию, используя при этом сети РАО «ЕЭС». Можно привести и много других примеров. Так, нет линии электропередач между близко расположенными Новооскольским электрометаллургическим комбинатом и Курской АЭС, однако строительство такой линии не входит в планы РАО «ЕЭС России» (может быть из-за отсутствия средств или коммерческой заинтересованности). В связи с этим, вполне справедливо ставится вопрос - почему нельзя владельцу потребителя и производителя электроэнергии без ущерба другим потребителям и региональным интересам построить свою ЛЭП. Во всем мире сегодня работают специализированные компании, которые за свои средства строят ЛЭП, эксплуатируют их, гарантируют бесперебойную работу и получают соответствующую прибыль.

Центральными вопросами реформирования, по которым до сих пор ведутся острые споры, являются проблемы создания конкурентного рынка в электроэнергетике и выработки эффективной системы регулирования тарифов.

В соответствии с «Основными направлениями…» уже в 2002-2003 гг. провозглашается заинтересованность в том, чтобы у нас был конкурентный рынок, чтобы энергокомпании могли конкурировать на этом рынке и в сфере производства, и в сфере сбыта. Предусматривается введение режима прямых договоров на рынке электроэнергии, а также права ее производителям свободно продавать на рынке определенную, одинаковую для всех часть электроэнергии. Это, как предполагается, позволит отработать механизмы конкурентного рынка. Первоначально размер этой части будет определен в 15%. А в дальнейшем  возможно постепенное ее увеличение, вплоть до 95% (как, например, в Великобритании). На всю остальную энергию сохраняется государственное регулирование.

Вместе с тем, достаточно очевидно, что на пути развития рынка электроэнергетики пока нерешенными остаются еще многие проблемы. Так, по мнению ряда специалистов, предложенный вариант предполагает существование двойного рынка: рынок так называемых гарантирующих поставщиков, которые обязаны поставлять энергию по определенным ценам определенным потребителям, и рынок так называемых свободных поставщиков, которые могут поставлять электроэнергию по свободным ценам кому угодно. Илларионов считает, что «это попытка возрождения ситуации, которая была в стране в конце 1980-х годов, когда государственный сектор был обязан поставлять продукцию по фиксированным, заниженным ценам, а кооперативы могли реализовывать ее по свободным».

Существование такой двойственной структуры рынка (со свободным рыночным ценообразованием и регулируемыми ценами) может привести к дискриминации потребителей. Неизвестно, каково будет соотношение свободных и регулируемых цен на электроэнергию. При пониженном регулируемом тарифе произойдет сокращение электропотребления на рынке, так как производители будут заинтересованы работать только на конкурентном рынке, где тариф выше. Если же регулируемый тариф будет выше, чем на конкурентном рынке, то это - дискриминация потребителей регулируемого рынка. Высказываются опасения, что такая схема может порождать искусственный дефицит электроэнергии на регулируемом рынке (под различными предлогами), а на аукционе будет продаваться дорогая электроэнергия.

Остается также не ясным, как в новой отраслевой структуре энергетического сектора будет работать новая система тарифного регулирования, в большей степени ориентированная на коммерческие приоритеты энергетических компаний, что неизбежно сопряжено с обострением и столкновением различных групп интересов. Это наглядно проявляется и при действующей системе установления тарифов, когда с одной стороны, АО-энерго, заинтересованные, прежде всего, в возмещении своих издержек и повышении рентабельности, выступают с требованиями повышения уровня тарифов, а с другой, - администрации регионов и региональные энергетические комиссии должны учитывать весь комплекс факторов (в том числе, и социальных) при определении уровня тарифов, и поэтому проявляют большую осторожность при принятии решений, требуют более тщательного обоснования со стороны энергетических компаний необходимости повышения  тарифов. В связи с этим, принципиально важно, чтобы заработал эффективный механизм формирования тарифа, который, должен включать все обоснованные затраты и определенную прибыль. Однако это возможно только при большей информационной «прозрачности» деятельности энергетических компаний и, соответственно, достоверности размеров и направлений расходования средств, что, в свою очередь, создаст условия и для реальной конкуренции.

Сегодня остается не ясным, как будут конкурировать энергетические компании, значительно различающиеся по типу генерирующих активов (гидроэлектростанции, тепловые, атомные) и, соответственно, - по уровню издержек, а значит, имеющие различные стартовые позиции при выходе на конкурентный рынок. Очевидно, что в этих условиях те компании, которые изначально обладают естественными преимуществами, смогут «выиграть» от новой рыночной конъюнктуры и получать дополнительную прибыль, тогда как другие АО-энерго, использующие более дорогие энергоресурсы, могут стать убыточными. Не решает проблему и предполагаемое объединение и укрупнение АО-энерго. Пока не понятно, какие инструменты будут использованы для устранения подобных диспропорций.

Немаловажным обстоятельством является также и неопределенность перспектив развития множества ТЭЦ, производящих одновременно энергию и тепло, от которых напрямую зависит жизнеобеспечение городов, поскольку многие из подобных ТЭЦ не способны будут конкурировать с более крупными генерирующими компаниями.

Очевидно, что без нахождения четких ответов на существующие сегодня вопросы нельзя говорить об эффективной системе функционирования энергокомплекса, создающей условия для повышения конкурентоспособности предприятий  российской промышленности, что является одной из целей государственной политики реформирования электроэнергетики. Однако многие критики реализуемой сегодня программы реформирования электроэнергетики упрекают ее разработчиков за отсутствие обоснованной оценки роста тарифов на электроэнергию при переходе к конкурентному рынку, а также последствий для экономики.

Между тем, по оценкам институтов РАН и других организаций, рост тарифов в 2-3 раза при реализации данного проекта приведет к снижению конкурентоспособности российской экономики и падению ВВП. Поэтому тарифы должны отражать реальную ситуацию и соответствовать интересам развития национальной экономики. Как правило, требования повышения тарифов на электроэнергию обосновывается необходимостью кардинального увеличения капитальных вложений, однако за последние три года в структуре инвестиций в электроэнергетике все большую долю занимали не вложения в основной капитал, а инвестиции в различные финансовые активы и другие, часто непрофильные и менее значимые направления. К тому же, необходимо учитывать, что в отличие от большинства промышленно развитых стран, Россия является потенциально энергоизбыточной страной, имеющей совершенно иную структуру топливного баланса, чем, например, США, где значительную часть составляют дорогие нефтепродукты. Поэтому говорить о чрезмерно заниженных тарифах и необходимости повышения их до уровня, допустим, США (где для населения цена 1 кВт - около 8 центов, а для промышленности - 4 цента),  не всегда обоснованно.

По мнению ученых из Института проблем народнохозяйственного прогнозирования, темпы роста тарифов не могут быть выше темпов роста ВВП. Действительно, специфика энергетики в том, что основная часть ее продукции, (электроэнергия) идет в промежуточный продукт экономики - в металлургию, химию, машиностроение, сельскохозяйственное производство, другие отрасли производственного передела. Если темпы роста тарифа на электроэнергию начинают превышать темпы роста ВВП, это означает, что у всех этих отраслей, производящих промежуточный продукт, начинает с опережением расти составляющая энергозатрат. Как следствие, уменьшается создаваемая ими добавленная стоимость. В результате и ВВП, который представляет собой сумму добавленных стоимостей отраслей экономики, уменьшается. Данные развития экономики в последнем квартале 2001 г. и первых месяцев 2002 г. в целом демонстрируют ситуацию замедления темпов роста ВВП и промышленного производства. Если в этот момент произойдет существенное повышение тарифов на электроэнергию, это приведет к росту издержек и еще более замедлит экономический рост.

Одной из наиболее острых из обсуждаемых сегодня проблем реформы электроэнергетики является вопрос о создании Федеральной сетевой компании и Системного оператора. Как уже отмечалось, в соответствии с постановлением Правительства № 526 и приказом № 200 РАО «ЕЭС», сейчас заканчивается формирование указанных структур, причем предполагается, что до 2004 года они будут существовать как дочерние предприятия холдинга со 100% участием в капитале РАО «ЕЭС». В то же время, представители Федеральной энергетической комиссии, Союза промышленников и предпринимателей, многих крупных промышленных компаний считают принципиальным, чтобы уже на первом этапе реформирования электроэнергетики Федеральная сетевая компания и Системный оператор были изначально независимыми структурами с контрольным пакетом акций у государства, как ранее предлагала и рабочая группа Госсовета. Именно это смогло бы обеспечить недискриминационное участие на рынке всех генерирующих мощностей и потребителей. В случае, если ФСК и СО будут являться структурами РАО, то при принятии решений будут превалировать корпоративные (например, в пользу генерирующих мощностей, принадлежащих РАО), а не государственные интересы. Высказываются опасения, что если государство будет действовать через менеджеров РАО, то решения государства будут «размываться» и государство совсем потеряет управление над Федеральной сетевой компанией.

Следует отметить, что и Главное государственно-правовое управление Президента РФ также считает, что принцип, заложенный в основу деятельности Федеральной сетевой компании, является ошибочным, не соответствует законодательству РФ и нарушает права собственников электросетевых объектов.

Представители Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС», напротив, отстаивают свою позицию, и ссылаются на то, что в соответствии с утвержденной Правительством программой реформы, созданная в качестве «дочерней» структуры ФСК будет существовать лишь до 31 марта 2004 года, то есть до момента ликвидации РАО «ЕЭС». На этом этапе Правительство должно решить вопрос о целесообразности объединения Федеральной сетевой компании (ФСК) и Системного оператора (СО) под прежним названием РАО «ЕЭС России». Причем одновременно предполагается на основании решений Правительства обеспечить непосредственное участие государства в уставном капитале этих обществ. Так, предусматривается выделение в ФСК государственного контрольного пакета акций (на уровне 52%, как и в РАО «ЕЭС»), а на последующих этапах - наращивание участия государства в капитале компании, например, за счет обмена госпакетов акций в генерирующих компаниях на акции ФСК, принадлежащие другим акционерам.

Однако у многих оппонентов большую обеспокоенность вызывает то обстоятельство, что до 2004 г. в уставном капитале ФСК и СО с самого начала не фиксируется доля государства. К тому же, сам механизм такого «восстановления» доли  государства в капитале ФСК и СО фактически не прописан. Так, в заключении ГГПУ отмечается, что, во-первых, законодательство не позволяет обязать коммерческую организацию (в данном случае, РАО «ЕЭС») передавать в собственность государства акции, принадлежащие ей на праве собственности. Во-вторых, средства на приобретение этих акций должны быть предусмотрены законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Обмен акций на другое имущество практически невозможен. Помимо того, в собственности РАО «ЕЭС» в любом случае останется почти половина акций указанных компаний, что будет означать фактически полный контроль РАО над всей сетевой инфраструктурой (какая энергия, по каким сетям и по какой цене пойдет данному потребителю). Таким образом, реально акции Системного оператора и ФСК могут не прейти в собственность Российской Федерации. В итоге, такие структурные преобразования могут привести не к развитию рыночных отношений, а к еще большей монополизации в электроэнергетике.

Можно отметить, что подобный подход к формированию Федеральной сетевой компании и Системного оператора вызывает недоумение и у многих зарубежных энергетических компаний. Так, на состоявшемся в конце прошлого года в Польше совместном заседании Комитета по лицензированию и Комитета по тарифам и ценообразованию «Ассоциации органов регулирования энергетики стран Восточной и Западной Европы и стран СНГ» представители Норвегии и Испании высказали «крайнее удивление и непонимание» по этому поводу. Столь принципиальное реформирование сетевых и диспетчерских структур (в плане изменения формы собственности) не ведет, по их мнению, к качественному улучшению работы электроэнергетики России и не может быть оправдано переходом к рыночным принципам хозяйствования.

В условиях же, когда на практике уже завершается формирование ФСК и СО на указанных принципах, вопрос недискриминационного доступа независимых производителей электроэнергии к электрическим сетям приобретает особое значение.

Сегодня, как уже упоминалось, некоторые крупные промышленные компании, работающие в различных отраслях экономики, являются одновременно совладельцами электростанций и заинтересованы в поставках части электроэнергии на свои предприятия. Однако на сегодня нет законодательства, гарантирующего доступ независимого от РАО «ЕЭС России» производителя электроэнергии к электросетям, даже если есть ее потребитель. Владелец сети всегда может сослаться на «перегруженность сети». Очевидно, что решить эту проблему можно только с помощью четкого определения в законодательстве обязательств по допуску к сетям и ответственности за недопуск, предусматривающей возмещение экономического ущерба (например, уплату неустойки) за срыв поставок. Соответственно и независимый производитель должен нести финансовую ответственность в случае срыва заявленной поставки. Сейчас же хорошо известны случаи, когда независимые производители электроэнергии (например, «Росэнергоатом», «Иркутскэнерго») не могут продать излишки своей электроэнергии и мощности или поставить энергию на экспорт.

Важность законодательного решения этих вопросов постоянно подчеркивается как представителями РАО «ЕЭС», так и со стороны критиков начавшейся реформы. Однако до сих пор такие правила не отработаны и законодательно не закреплены, хотя решение этой проблемы нельзя откладывать «на потом». Вполне справедливо отмечается, что одновременно с принятием решения о выделении сетевых компаний необходимо сразу регламентировать в законах все права и обязанности сторон при пользовании сетями. И если сеть не способна транспортировать энергию всех производителей, за это должен отвечать владелец сети. Федеральная энергетическая комиссия и региональные энергетические комиссии должны устанавливать и контролировать тарифы по транспортировке энергии и обеспечивать гарантии по допуску к сетям.

Безусловно, необходимо учитывать, что существующая сетевая инфраструктура создавалась при плановой экономике, поэтому критерии, определяющие размещение электростанций, их мощности, направления потоков энергии, пропускные способности участков электрической сети не соответствуют требованиям рынка. Поэтому, многими экспертами подчеркивается необходимость усиления линий электропередач, повышения их надежности.

В целом, очевидно, что реформирование сложной и такой базовой для экономики страны отрасли, как электроэнергетика, прямо затрагивает интересы очень многих групп, поскольку практически заново выстраивает сложившиеся хозяйственные связи. При этом, естественно, что эти интересы часто разнонаправлены. Так, само РАО «ЕЭС России» непосредственно заинтересовано в повышении коммерческой эффективности своей деятельности и качества управления своим бизнесом. А миноритарные акционеры РАО «ЕЭС» заинтересованы в росте капитализации компании и соблюдении своих прав, как собственников. В то же время, крупные промышленные предприятия стремятся обезопасить себя и создать гарантии бесперебойных поставок энергии по относительно «дешевым» тарифам, а следовательно, заинтересованы контролировать мощности близких к ним энергосистем. Региональные администрации обеспокоены надежностью энерго- и теплоснабжения на своей территории и возможной утратой влияния на ситуацию и на формирование энергетической и тарифной политики. К тому же во многих регионах энергетические компании являются самыми крупными налогоплательщиками. Должны также учитываться интересы «независимых» энергетических компаний («Росэнергоатом», «Татэнерго», «Башкирэнерго» и «Иркутскэнерго»), потенциальных инвесторов, менеджмента региональных энергокомпаний, и, наконец, непосредственно населения, защищать интересы которого призваны сами государственные институты, прежде всего, Правительство и Федеральное Собрание.

В то же время, трудно не согласиться с тем, что ни одна крупная реформа не может строиться на компромиссных началах и достижении «всеобщего консенсуса». Всегда доминирует определенная цель и соответствующие ей принципы и конкретные задачи. Однако представляется первостепенно важным при этом, чтобы поставленная перед реформой электроэнергетического комплекса цель - «повышение эффективности функционирования электроэнергетики и обеспечение бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения электрической и тепловой энергией» не подменялась в ходе реализации программы какими-либо корпоративными, хотя и очень важными задачами. Именно поэтому практически во всех странах, проводивших подобные реформы, инициатором их выступало само Правительство, исходя из целей развития национальной экономики и общества и именно им подчиняя постановку конкретных задач и выработку механизмов их решения.





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.