О СЕРВЕРЕ

РЕГИСТРАЦИЯ


ЗАКОНОПРОЕКТЫ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ГД

ОТЧЕТ О ЗАСЕДАНИИ СОВЕТА ГД

ПОВЕСТКА ДНЯ ПЛЕНАРНОГО
ЗАСЕДАНИЯ ГД


ОТЧЁТ О ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ ГД

ЗАСЕДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ

ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЁТ ЗАСЕДАНИЙ СФ

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ


РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ГД

РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ СФ


ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
http://www.duma.gov.ru

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
http://council.gov.ru

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
http://government.gov.ru/



// Главная /
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ


Аналитические материалы -- О приоритетах государственной инвестиционной политики и проекте перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию в 2004 году

Название
О приоритетах государственной инвестиционной политики и проекте перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию в 2004 году
Дата выпуска материала
27.06.03
Автор
Материал подготовлен Аналитическим управлением Аппарата ГД, проф. Комаровым С.А.

 

Текст

О приоритетах государственной инвестиционной политики и проекте перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию в 2004 году

(материал представлен Минэкономразвития России)

Стратегические приоритеты государственной инвестиционной политики и состав перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2004 году

 Структурная перестройка экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг требуют значительных инвестиций в обновление производственных мощностей, в запуск новых проектов, в освоение современных технологий управления. В странах с рыночной экономикой доминирующую долю таких инвестиций предоставляет частный сектор (как национальный, так и иностранный). Частные инвестиции отличаются значительно большей эффективностью, чем государственные. С частными инвестициями на предприятия приходят новые технологии, новые методы управления. Частные инвесторы более заинтересованы в повышении эффективности производства, снижении издержек, росте конкурентоспособности продукции.

В то же время, частные инвестиции (как внутренние, так и даже в большей степени иностранные) чрезвычайно чувствительны к условиям инвестирования - стабильности и предсказуемости макроэкономической политики, уровню вмешательства государства в экономическую деятельность, степени гармонизации национальных стандартов с международными, простоте и понятности процедур согласования инвестиционных проектов, адекватности законодательства о защите инвестиций и т.д. Поэтому важнейшим направлением государственной социально-экономической политики в целом и инвестиционной политики в частности является создание максимально благоприятных условий для частных инвестиций.

Государство при этом должно не только проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику, снижать вмешательство в экономическую деятельность и т.д., но и принимать меры, непосредственно стимулирующие инвестиционные проекты. Среди таких мер можно назвать как специфические меры налоговой политики - механизм ускоренной амортизации, упрощение возврата и возмещения НДС, так и меры, связанные с защитой инвестиций, в том числе иностранных, разработкой и принятием механизмов концессионных соглашений, частичным покрытием инвестиционных рисков, в особенности, некоммерческих и т.д.

Кроме мер в рамках всей экономики, для стимулирования ускоренного роста объемов инвестиций необходимо также применять механизмы создания благоприятных условий осуществления инвестиционных проектов в рамках специальных режимов ведения предпринимательской деятельности, в частности, в особых экономических зонах.

В то же время, при всех положительных качествах частных инвестиций, они не в состоянии обеспечить всех потребностей экономики в инвестиционных ресурсах, причем не столько в силу недостаточности их объемов, сколько в силу того, что в экономике есть сферы, куда частному инвестору по тем или иным причинам инвестировать не выгодно. Это могут быть как инвестиционные проекты со слишком высоким сроком окупаемости (большинство инфраструктурных проектов), так и инвестиционные проекты в секторах, которые при всей их важности для национальной безопасности, социальной стабильности, непривлекательны для частных инвестиций из-за высоких рисков, низкой нормы отдачи на вложенный капитал (например, АПК и ОПК).

В силу этих причин в любом государстве (даже с самой либеральной экономикой) частные инвестиции не являются полной заменой государственных инвестиций. Тем важнее как можно более четко определить приоритеты государственных инвестиций - не только в целях повышения их эффективности, но и в целях максимизации общественного эффекта.

Стратегические цели социально-экономического развития Российской Федерации определены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2004 году”, Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу - удвоение к 2010 г. валового внутреннего продукта, повышение уровня жизни и благосостояния населения на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы, дальнейшее утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе на основе достижения устойчиво высоких темпов экономического роста и повышения конкурентоспособности национальной экономики. В качестве ключевого направления, обеспечивающего активизацию источников роста и конкурентоспособность страны, выбран сценарий ускоренной диверсификации структуры экономики, предусматривающий опережающее развитие высокотехнологичных перерабатывающих секторов, сферы услуг, формирование государственной поддержки инновационной деятельности.

В целях обеспечения рационального и эффективного использования государственных инвестиций формирование и реализация федеральных целевых программ на 2004 год и последующие годы будет базироваться на следующих основных принципах:

  • оптимизация государственных обязательств: отказ от финансирования инвестиционных проектов, не соответствующих приоритетам государственного инвестирования;
  • обеспечение баланса инвестиционных обязательств государства с его инвестиционно-финансовыми возможностями;
  • планирование инвестиционных обязательств федерального бюджета в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, включение в федеральные целевые программы объектов, строительство и модернизация которых имеет федеральное значение и входит в функции федерального правительства;
  • обеспечение максимальной социально-экономической эффективности инвестиционных расходов федерального бюджета, реализация, в первую очередь, инвестиционных проектов федеральных целевых программ;
  • открытость, прозрачность и адресность принимаемых решений о реализации инвестиционных проектов;
  • государственная поддержка проектов на условиях их софинансирования другими инвесторами в установленных объемах;
  • введение ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение поставленных в программах целей.
  • законодательное закрепление основных процедур формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы.

В контексте необходимости достижения намеченных стратегических целей, политика государственного инвестирования на 2004 год и последующие годы должна быть ориентирована на содействие диверсификации экономики, прямую поддержку развития тех ее секторов, которые способны стать "катализатором" ускорения развития всех сфер экономики, обеспечить инновационную направленность, рост эффективности производства и производительности труда, повышение конкурентоспособности "человеческого" капитала.

В связи с этим приоритетными направлениями государственного инвестирования в 2004 и последующие годы становятся:

  • модернизация и развитие стратегически важных для страны объектов производственной инфраструктуры (транспортной, трубопроводной, информационно-коммуникационной);
  • модернизация коммунальной инфраструктуры на основе современных энергосберегающих технологий для улучшения качества предоставляемых услуг, снижения издержек, стимулирования привлечения внебюджетных средств в реконструкцию коммунальной сферы;
  • инвестирование в объекты социальной инфраструктуры федерального значения, в том числе в науку, образование и здравоохранение, реконструкцию объектов культуры, имеющих мировое и общероссийское значение, с целью обеспечения конкурентоспособности "человеческого капитала";
  • адресная поддержка стратегически значимых, с позиций повышения конкурентоспособности экономики, инвестиционных программ и проектов в секторах с высокой долей участия государства, прежде всего проектов оборонно-промышленного комплекса и модернизации Вооруженных сил Российской Федерации;
  • инвестирование в инфраструктуру судебной системы в целях обеспечения условий ее полной самостоятельности и независимости;
  • формирование и развитие технологической базы секторов "новой экономики", в первую очередь науки, что должно обеспечить завершение формирования системы поддержки инновационной деятельности в России, инновационное наполнение экономического роста всех секторов экономики;
  • осуществление природоохранных мероприятий и создание условий безопасной жизнедеятельности.

Указанные основные приоритетные направления государственного инвестирования увязаны с приоритетами, реализуемыми в рамках федеральных целевых программ, одобренными Правительством Российской Федерации (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2000 г. № 31, раздел YIII, пункт 1). К ним относятся: развитие инфраструктуры, новое поколение (образование, культура и охрана здоровья), реформа правосудия, безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, новая экономика, региональный паритет.

В целом в перечень федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета в 2004 году, предлагается включить 50 программ (таблица 1). Из них: 13 программ были утверждены Правительством Российской Федерации до 2001 года, 27 программ в 2002 году, 9 программ в 2002-2003 годах, а также проект федеральной целевой программы “Государственная граница Российской Федерации”.

В целом в 2004 году целесообразно сохранить в основном объемы финансирования федеральных целевых программ на уровне 2003 года (в 2003 году это 8,4% от непроцентных расходов федерального бюджета без расходов направляемых Пенсионному фонду). При финансировании расходов, осуществляемых по разделу 06 “Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу”, реализуемых в рамках федеральных целевых программ целесообразно исходить в основном из показателей финансирования программ за счет федерального бюджета, принятых при утверждении программ Правительством Российской Федерации - около 10,15 млрд. рублей без индексации и без учета расходов на космические научные исследования (предложения Минпромнауки России - 10,6 млрд. рублей с расходами на космические исследования, в объеме 2,45 млрд. рублей).

При формировании объемов финансирования федеральных целевых программ необходимо обеспечить преобладание расходов капитального характера в структуре расходов. При этом предлагается, чтобы в 2004 году объемы финансирования по направлению “прочие расходы” (разделы федерального бюджета кроме 06 и 07) обеспечивали реализацию мероприятий в основном капитального характера, реализуемых в рамках федеральных целевых программ, в том числе связанных с дорожным строительством (программа “Модернизация транспортной системы России”, раздел 26), развитием сельского хозяйства (программы “Повышение плодородия почв”, “Социальное развитие села”, раздел 08), поддержкой информатики и связи (программа “Электронная Россия”, раздел 10), химическим разоружением (программа “Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации”, раздел 22) и других по правилам, общепринятым для разработки федеральной адресной инвестиционной программы.

Учитывая, что основным объектом государственного инвестирования являются инвестиционные проекты федеральных целевых программ, а также то обстоятельство, что с учетом решений Правительства Российской Федерации и Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам оптимизации расходов федерального бюджета объем государственных капитальных вложений на 2004 год по состоянию на 16 июня 2003 г. определен Минфином России в объеме 49 978 879,8 тыс. рублей, что на 15% ниже уровня 2003 года (в 2003 году - 61,6 млрд. рублей включая расходы федеральной целевой программы “Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики” в объеме 3,5 млрд. рублей; с учетом итогов работы Комиссии Правительства Российской Федерации экономия по государственным капитальным вложениям определена в объеме 4,7 млрд. рублей), необходимо определить федеральные целевые программы, реализация которых в 2004 году должна быть осуществлена в приоритетном порядке. При анализе необходимо руководствоваться важнейшими задачами налогово-бюджетной политики на 2004 год и на период до 2006 года, определенными на заседании Правительства Российской Федерации 5 июня 2003 года (протокол №20 от 5 июня 2003 г. раздел I пункт 1).

Такой подход к финансированию программ позволит в целом сохранить преемственность федерального бюджета в 2004 году по отношению к бюджетам 2002 и 2003 годов, обеспечить реализацию приоритетов, принятых Правительством Российской Федерации.

Финансирование в 2004 году государственных капитальных вложений программ предлагается обеспечить в объеме более 27 млрд. рублей ( включая 4,0 млрд. рублей для финансирования федеральной целевой программы “Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики”). Это позволит на приемлемом уровне комплексно и системно решать задачи поставленные в программах и достичь конечных результатов по ключевым инвестиционным проектам программ.

При этом почти 15%-ое сокращение финансирования государственных капитальных вложений относительно уровня 2003 года целесообразно реализовывать в основном при определении объемов финансирования перечня объектов федеральных целевых программ менее приоритетных с точки зрения обеспечения важнейших задач налогово-бюджетной политики, а также объектов непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы, за исключением финансирования капитальных расходов спецкомплекса, расходов по обеспечению жильем военнослужащих (включая Минобороны России) и расходов на развитие инфраструктуры фундаментальной науки, соответствующих важнейшим задачам налогово-бюджетной политики на 2004 год и на период до 2006 года.

С учетом важнейших задач налогово-бюджетной политики, определенных протоколом заседания Правительства Российской Федерации № 20 от 5 июня 2003 г. в первую группу войдут 29 федеральных целевых программ (таблица 1, часть 1). Их финансирование предлагается осуществить в объемах соответствующих уровню 2003 года.

В соответствии с решением Правительства Российской Федерации (протокол №3 от 3 апреля 2003 г.) в приоритетном порядке в 2004 году необходимо предусмотреть финансирование Федеральной космической программы России и программы “Глобальная навигационная система”.

При этом у части программ и подпрограмм, входящих в эту группу финансовые показатели финансирования из федерального бюджета принятые при утверждении программ значительно (более чем в 3 раза) ниже объема финансирования этих программ в 2003 году. Среди них Федеральная целевая программа развития образования - государственные капитальные вложения из федерального бюджета на ее реализацию в 2003 году предусмотрены в объеме 1674,4 млрд. рублей, в то время как в программе на 2004 год этот показатель равен 626,1 млн. рублей. Предлагается, в 2004 году при финансировании государственных капитальных вложений по этой программе обеспечить показатель, установленный при утверждении программы Федеральным законом Российской Федерации от 10 апреля 2000 г. 51ФЗ.

Аналогичное положение с рядом других федеральных целевых программ, входящих в эту группу. Например, в программе “Жилище” у подпрограммы “Обеспечение жильем молодых семей” объем финансирования государственных капитальных вложений в 2003 году составляет 500 млн. рублей, а по паспорту программы в 2004 году - соответственно 40 млн. рублей; “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации” объем финансирования государственных капитальных вложений в 2003 году 545,9 млн. рублей, по паспорту в 2004 году - 300 млн. рублей; “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда” соответственно в 2003 году - 1333,6 млн. рублей, в 2004 году - 70 млн. рублей и т.д.

Из всех программ и подпрограмм, входящих в эту группу, предлагается профинансировать в 2004 году подпрограмму “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда” в размере 700,0 млн. рублей, что в десять раз превышает объемы средств, утвержденные в подпрограмме. Это вызвано тем, что многолетнее отсутствие финансирования капитального ремонта жилья привело к тому, что с 37,7 млн. кв. м в 1995 году объем ветхого жилья увеличился до 87,8 млн. кв. м. В настоящее время в ветхом и аварийном жилищном фонде проживает около 5 млн. человек. Реализация подпрограммы “Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда” предусматривает механизм софинансирования расходов по переселению граждан за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и внебюджетных источников.

Для обеспечения возможностей учета в проекте федерального бюджета 2004 года объемов финансирования подпрограммы на уровне 2003 года государственному заказчику федеральной целевой программы “Жилище” Госстрою России необходимо до 8 августа 2003 года внести в установленном порядке коррективы в показатели финансирования из федерального бюджета названной подпрограммы.

По остальным федеральным целевым программам и подпрограммам, относящимся к вышеуказанной группе показатели финансирования программ по государственным капитальным вложениям и в основном по другим направлениям расходов должны быть сохранены на уровне 2003 года (таблица 1, часть 2).

Кроме того, в 2003 году реализуется в виде отдельных мероприятий и первоочередных проектов федеральная целевая программа “Государственная граница Российской Федерации”, находящаяся в настоящее время в стадии утверждения. Учитывая, то обстоятельство, что утверждаемая в настоящее время программа имеет прямое отношение к безопасности страны предлагаем также предусмотреть ее финансирование в объемах 2003 года.

В следующую группу программ входят федеральные целевые программы, менее приоритетные с точки зрения обеспечения важнейших задач налогово-бюджетной политики на 2004 год и на период до 2006 года, по которым предлагается осуществить сокращение финансирования государственных капитальных вложений на 15%, соответствующее сокращению финансирования государственных капитальных вложений доведенному Минфином России. Эти программы представлены в таблице 1, часть 2.

При этом у части программ, входящих в эту группу финансовые показатели финансирования из федерального бюджета принятые при утверждении программ значительно (более чем на 15%) ниже объема финансирования этих программ в 2003 году. Среди них федеральные целевые программы “Молодежь России” и "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)". Государственные капитальные вложения из федерального бюджета на реализацию в 2003 году программы “Молодежь России” предусмотрены в объеме 136,1 млн. рублей, в то время как в программе на 2004 год этот показатель равен 89,2 млн. рублей, на реализацию программы "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)" государственные капитальные вложения в 2003 году предусмотрены в объеме 512,9 млн. рублей, а на 2004 год в программе этот показатель составляет 163,9 млн. рублей. Предлагается в 2004 году при финансировании государственных капитальных вложений по этим и ряду других программ обеспечить показатели, установленные Правительством Российской Федерации при утверждении программ.

Кроме вышеперечисленных программ в 2003 году финансировалась программа “Энергоэффективная экономика” с объемом финансирования по государственным капитальным вложениям около 2094,0 млн. рублей. Учитывая то обстоятельство, что получателями государственных капитальных вложений в этой программе являются в основном акционерные общества, а реализуемые проекты носят во многом коммерческую направленность, а также крайне высокую зависимость реализации программы от внебюджетных источников и частично бюджетов субъектов Российской Федерации (из федерального бюджета должно финансироваться лишь 0,7%) предлагается приостановить в 2004 году финансирование программы из федерального бюджета, а часть социально значимых малозатратных энергосберегающих проектов реализовывать отдельными мероприятиями и проектами по отдельным решениям Правительства Российской Федерации.

При этом предполагаемая экономия позволит в условиях бюджетных ограничений 2004 года более полно профинансировать остальные федеральные целевые программы в том числе по государственным капитальным вложениям.

В бюджете 2003 года предусматривалось финансирование федеральной целевой программы “Создание и развитие инфомационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы". Целью программы ИТКС является обеспечение необходимых условий для эффективного функционирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе управления государством и экономикой страны в мирное и военное время, а также при чрезвычайных ситуациях путем предоставления им соответствующих информационно-телекоммуникационных услуг, включая обеспечение доступа ко всей совокупности имеющихся информационных ресурсов. Так как цели и задачи программы в основном совпадают с реализуемой федеральной целевой программой “Электронная Россия”, а мероприятия в основном смогут служить дополнением мероприятий программы “Электронная Россия”, предлагается основные наиболее эффективные мероприятия программы “Создание и развитие инфомационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти" реализовывать в рамках федеральной целевой программы “Электронная Россия”. Для этого государственным заказчкам этих программ необходимо внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации соответствущие проекты нормативных документов, корректирующие программу "Электронная Россия".

С 2001 года в стадии подготовки находится 23 новых федеральных целевых программы или подпрограммы, которые разрабатываются по решениям Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, в соответствии с постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и по другим поручениям. Цели и задачи поставленные при разработке этих программ направлены на решение важнейших экономических и социальных проблем страны, включая борьбу с терроризмом, решение важнейших проблем медицины, переход на контрактную военную службу, развитие российских космодромов и в целом соответствуют одобренным Правительством Российской Федерации приоритетам формирования федеральных целевых программ.

Указанные программы находятся в различной стадии разработки и согласования. Ориентировочные затраты на их реализацию составляют на весь период около 290 млрд. рублей, в том числе по предварительной оценке в 2004 году более 47 млрд. рублей, из них государственные капитальные вложения 28,4 млрд. рублей.

Выполнение решений по подготовке и реализации в 2004 году указанных новых федеральных целевых программ в условиях изложенных выше ограничений финансовых ресурсов и в первую очередь из федерального бюджета, значительно затруднит реализацию уже принятых и реализуемых программ и не позволит финансировать их в предусмотренных объемах.

Предлагается, учитывая важность целей и задач поставленных при разработке этих программ предусмотреть финансирование проектов этих программ в 2004 году в виде отдельных мероприятий и первоочередных проектов.

Кроме вышеперечисленных федеральных целевых программ и разрабатываемых проектов федеральных целевых программ и подпрограмм существует 16 утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, которые не финансируются из федерального бюджета в 2003 году. Реализацию этих программ, начиная с 2004 года предлагается прекратить или приостановить их финансирование в 2004 году из федерального бюджета (таблицы 2 и 3).

По девяти программам из этого перечня имеется согласие государственных заказчиков на прекращение их реализации как федеральных целевых программ (“Развитие туризма в Российской Федерации”, “Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера”, “Освоение Нижнего Приангарья”, “Разработка и производство пассажирского подвижного состава нового поколения на предприятиях России”, “Российский народный телефон”, “Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в обрасти образования в СНГ”, “Развитие экспорта”, “Создание и развитие инфомационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы”, “Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей”). Задача последней из представленных программ в настоящее время решается путем оказания государственной поддержки гражданам в переселении из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в рамках Федерального закона “О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей” путем предоставления безвозмездных жилищных субсидий для приобретения (строительства) жилья. Ассигнования для финансирования указанного закона ежегодно предусматриваются в федеральных бюджетах. Например, в 2003 году федеральным бюджетом на эти цели направляется 812,13 млн. рублей. Опыт адресного целевого предоставления субсидий на приобретение жилья доказывает свою высокую эффективность. Данная форма позволяет: решать жилищную проблему путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке; предоставлять гражданам право свободного выбора качественных характеристик и местоположения жилья; избежать замораживания бюджетных средств в незавершенном строительстве.

Учитывая все эти факторы решение указанной проблемы в 2004 году целесообразно продолжить в рамках финансирования вышеназванного федерального закона, а действие президентской программы “Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей” в части выделения государственных капитальных вложений - приостановить.

Кроме того, в ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников и объемов их финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”, “Ядерная и радиационная безопасность России”, “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года”). Согласно пункту 3 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 тысяч минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

С учетом этого программы, в рамках которых государственные заказчики предусматривают реализацию конкретных инвестиционных проектов стоимостью более 90,0 млн. рублей и при этом данные проекты не включены в программы в установленном порядке, не имеют нормативной базы для финансирования этих проектов за счет государственных капитальных вложений и должны быть в ближайшее время пересмотрены государственными заказчиками и скорректированы в соответствии с действующими нормативными документами. В противном случае инвестиционные проекты этих программ должны быть исключены из федеральной адресной инвестиционной программы в 2004 году.

Значительная часть расходов капитального характера федеральных целевых программ и особенно федеральных программ развития регионов в федеральном бюджете 2004 года, как и в 2003 году будет предусмотрена для объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Это регламентировано статьей 85 пункт 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В 2003 году в федеральном бюджете предусмотрено на эти цели более 39,3 млрд. рублей (Фонд регионального развития - 25,07 млрд. рублей и в Федеральной адресной инвестиционной программе - 14,24 млрд.рублей).

Необходимо при формировании предложений по разграничению доходных и расходных полномочий в соответствии с проектами федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривать с 2005 года доходные источники для финансирования строительства вышеуказанных объектов. Одновременно государственным заказчикам этих программ необходимо будет внести в установленном порядке соответствующие корректировки в федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов. Потребуется внесение изменений и в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

 Таблица 1

Перечень федеральных целевых программ,
предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2004 году
(государственные капитальные вложения)

млн. рублей

№№

Наименование федеральных целевых программ

2003 (бюджет)

2004 (паспорт программы)

2004 (проектировки)

часть 1

1.

Федеральная космическая программа России на 2001-2005 годы

102,50

1106,70

1106,70

2.

Программа "Глобальная навигационная система"

-

35,50

35,50

3.

Программа "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года"

118,00

102,20

102,20

4.

Программа "Старшее поколение" на 2002-2004 годы

91,50

75,00

75,00

5.

Программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы"

79,00

60,20

60,00

6.

Программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года"

118,10

71,40

71,40

7.

Федеральная программа развития образования

1674,40

626,10

626,10

8.

Программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)"

510,30

483,70

483,70

9.

Программа "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года"

323,00

319,80

319,80

10.

Программа "Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 годы"

44,50

40,00

40,00

11.

Программа "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы

1519,40

1387,40

1387,40

12.

Программа "Социальное развитие села до 2010 года"

68,40

200,00

68,40

13.

Программа "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"

368,00

1536,00

368,00

14.

Программа "Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы"

228,00

419,50

228,00

15.

Программа "Электронная Россия на 2002-2010 годы"

550,00

3570,90

550,00

16.

Программа "Жилище" на 2002-2010 годы

11038,00

9807,40

10437,40

17.

Программа "Дети России" на 2003-2006 годы

833,10

882,80

833,10

18.

Программа "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы"

410,00

1283,60

410,00

19.

Программа "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Российской Федерации"

-

-

-

20.

Программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года"

15,00

169,90

15,00

21.

Программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)"

182,40

215,00

182,40

22.

Программа "Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)"

-

-

 

23.

Программа "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)"

3500.00

3500,00

4000,00

24.

Программа "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)"

800,00

 

800,00

25.

Программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы"

-

-

 

26.

Программа "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)"

601,30

2147,00

601,30

27.

Программа "Международный термоядерный реактор ИТЭР" на 2002-2005 годы

-

-

 

28.

Программа "Национальная технологическая база" на 2002-2006 годы

325,00

573,40

325,00

29.

Научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002-2006 годы

177,70

181,20

177,70

 

ИТОГО:

 

 

23304,00

часть 2

30.

Программа "Молодежь России (2001-2005 годы)"

136,10

89,20

89,20

31.

Программа "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)"

512,90

163,90

163,90

32.

Программа "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)"

2774,00

1805,90

1805,9

33.

Программа "Культура России (2001-2005 годы)"

1827,20

3320,10

1553,12

34.

Программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы

76,00

76,20

64,60

35.

Программа "Мировой океан" (1998-2012 годы)

75,00

229,50

63,75

36.

Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы

30,00

818,10

25,50

37.

Программа "Русский язык" на 2002-2005 годы

-

-

 

38.

Программа "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005 годы)"

-

-

 

39.

Программа "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)"

503,20

910,20

427,72

40.

Программа "Ядерная и радиационная безопасность России" на 2000-2006 годы

35,00

611,28

29,75

41.

Программа "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы)

40,00

145,40

34,00

42.

Президентская программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации"

-

-

 

43.

Программа развития Калининградской области на период до 2010 года

1,50

507,00

1,28

44.

Программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года"

20,10

1646,50

17,09

45.

Программа" Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)"

-

26,10

 

46.

Программа "Юг России" (на 2002-2006 годы)

50,00

2606,32

42.50

47.

Программа "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года"

-

4342,90

 

48.

Программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)"

-

1274,00

 

49.

Программа "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года"

-

3407,60

 

50.

Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (2000-2014 годы)

-

-

 

 

ИТОГО:

4318,30

Общая сумма предельного лимита по
государственным вложения для
федеральных целевых программ

27622,30

 

Таблица 2

Список
действующих федеральных целевых программ, реализацию которых с 2004 года предлагается прекратить

№№

Название федеральной целевой программы

1.

Программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (1993-2005 годы)
Государственный заказчик: Минэкономразвития России

2.

Программа "Развитие туризма в Российской Федерации" (1995-2005 годы)
Государственный заказчик: Минэкономразвития России

3.

Программа "Освоение Нижнего Приангарья в Красноярском крае" (1997 - 2005 годы)
Государственный заказчик: Минэконоразвития России

4.

Программа "Разработка и производство пассажирского подвижного состава нового поколения на предприятиях России" (1996-2005 годы)
Государственный заказчик: МПС России

5.

Программа "Российский народный телефон" (1995-2004 годы)
Государственный заказчик: Минсвязи России

6.

Программа "Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств" (1997-2005 годы)
Государственный заказчик: Минобразование России

7.

Программа "Развитие экспорта" (1996-2005 годы)
Государственный заказчик: Минэкономразвития России

 

Таблица 3

Список
действующих федеральных целевых программ, финансирование которых из федерального бюджета в 2004 году приостанавливается

 

№№

Название федеральной целевой программы

1.

Программа "Создание технических средств связи, телевидения и радиовещания" (1997-2005 годы)
Государственный заказчик: РАСУ

2.

Программа "Развитие лесопромышленного комплекса Российской Федерации" (1996-2005 годы)
Государственный заказчик: Минпромнауки России

3.

Программа "Развитие медицинской промышленности" (1998-2000 годы и на период до 2005 года)
Государственные заказчики: Минпромнауки России, Минздрав России

4.

Программа "Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера" (1999-2005 годы)
Государственные заказчики: Минпромнауки России - координатор, Минздрав России, Минсельхоз России, Минобороны России

5.

Программа "Развитие почтовой связи Российской Федерации" (1994-2005 годы)
Государственный заказчик: Минсвязи России

6.

Программа "Развитие рудно-сырьевой базы металлургической промышленности Российской Федерации" ("Руда") (1997-2005 годы)
Государственный заказчик: Минпромнауки России

7.

Программа "Добыча, производство и потребление лития, бериллия. Развитие производства тантала, ниобия и олова на предприятиях Минатома России" (1997-2012 годы)
Государственный заказчик: Минатом России

8.

Программа "Реформирование и развитие станкоинструментальной и инструментальной промышленности России" (до 2005 года)
Государственный заказчик: Минпромнауки России

9.

Программа "Увеличение производства сахара в Российской Федерации" (1997-2000 годы и на период до 2005 года)
Государственный заказчик: Минсельхоз России

10.

Программа "Создание и развитие инфомационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы"
Государственный заказчик: ФАПСИ

11.

Программа "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года
Государственные заказчики: Минэнерго России - координатор, Минатом России, Минпромнауки России, Минсельхоз России, Минтранс России, МПС России, Госстрой России

Предложения по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, ориентированной на конечные результаты в 2004-2006 годах

Работа с федеральными целевыми программами в ближайшей перспективе должна быть ориентирована на достижение конечных результатов в контексте повышения эффективности деятельности государственных заказчиков, создания действенных рычагов учета и контроля за ходом реализации программных мероприятий, выполнения принятых обязательств по финансированию программ. Это должно осуществляться в строгом соответствии с положениями действующего законодательства, решениями Правительства Российской Федерации.

Переход к работе с федеральными целевыми программами, ориентированной на конечный результат, предусматривает усиление механизмов контроля за реализацией программ и должен включать два основных элемента:

  • внешний контроль, осуществляемый Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфином России, Минпромнауки России, а также государственными контролирующими органами;
  • внутренний контроль, осуществляемый самими федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками федеральных целевых программ.

При этом возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов, что предполагает разработку системы показателей, позволяющих отслеживать соответствие фактически достигнутых результатов целям программ. Процесс отслеживания хода реализации программ должен осуществляться практически непрерывно.

С этой целью от государственных заказчиков необходимо потребовать для каждой действующей федеральной целевой программы определения обязательных количественных показателей их результативности - одного из важнейших критериев, одобренных Правительством Российской Федерации.

Решение указанных задач возможно при условиях:

  • обеспечения соответствия объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в ближайшие годы параметрам, заложенным в проект перспективного финансового плана развития Российской Федерации до 2005 года;
  • обеспечения еще большей открытости процедур формирования и реализации мероприятий федеральных целевых программ;
  • осуществления действенного контроля за их реализацией, повышения ответственности государственных заказчиков за достижение целей программ и своевременного представления качественной отчетности по использованию финансовых средств по всем источникам финансирования;
  • мобилизации из всех источников финансовых средств, направляемых на реализацию программ.

В 2003 году предлагается реализовать систему мер, которая должна обеспечить улучшение качества работы с федеральными целевыми программами.

Целесообразно внедрить практику ежегодной оценки государственными заказчиками финансирования федеральных целевых программ по утвержденным показателям с учетом потребностей программ в средствах из всех источников, одобренного Правительством Российской Федерации перспективного финансового плана Российской Федерации, реальных возможностей финансирования мероприятий программ за счет федерального бюджета, а также мобилизации средств, привлекаемых из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Целесообразно ужесточить в 2003 году контроль за реализацией программных мероприятий федеральных целевых программ, обращая внимание в первую очередь на целевое и эффективное использование средств, привлекаемых за счет всех источников.

Анализ работы государственных заказчиков федеральных целевых программ по совершенствованию механизма управления программами, повышению эффективности реализации программных мероприятий, упорядочению расходования средств из федерального бюджета свидетельствует о том, что имеются резервы по совершенствованию методов работы с федеральными целевыми программами.

К ним относятся экспертные проверки, являющиеся одним из инструментов текущего мониторинга реализации федеральных целевых программ.

С целью повышения эффективности экспертных проверок в Минэкономразвития России подготовлен проект рекомендаций по организации и проведению экспертных проверок федеральных целевых программ, которые могли бы оказать государственным заказчикам определенную помощь в практической работе с федеральными целевыми программами.

В качестве одного из инструментов проведения экспертных проверок, а также для подготовки годового отчета в Минэкономразвития России разработан проект рекомендаций по проведению анализа хода реализации федеральных целевых программ, с помощью которых можно осуществлять оценку соответствия фактических показателей их реализации показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации, системе приоритетов и критериев формирования программ на среднесрочную перспективу, а также анализ хода выполнения программ.

Результаты экспертных проверок и анализа хода реализации федеральных целевых программ должны обеспечивать информационно-аналитическую поддержку решений по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами и учитываться при формировании перечня федеральных целевых программ, предусматриваемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год.

Разработка указанных проектов документов рассматривается как подготовительный этап к формированию целостной системы мониторинга хода реализации федеральных целевых программ.

Важнейшим элементом эффективной реализации федеральных целевых программ является возможность их оценки и при необходимости принятия решения о приостановке реализации или прекращении реализации федеральных целевых программ.

В нормативно-правовых документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами, в основном отсутствует механизм, регламентирующий порядок прекращения реализации принятых в установленном порядке федеральных целевых программ. Лишь пунктом 34 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N594 определено, что при завершении срока реализации программы “при необходимости государственный заказчик вносит предложения в Минэкономразвития России, Минпромнауки России, Минфин России о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году. Минэкономразвития России по согласованию с Минпромнауки России и Минфином России подготавливает заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляет его в Правительство Российской Федерации для принятия решения”.

В настоящее время существует практика прекращения реализации федеральных целевых программ.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации “Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” от 24 августа 2002 г. № 630 по 19 федеральным целевым программам признаны утратившими свою силу акты Правительства Российской Федерации.

Также практикуется приостановка реализации федеральных целевых программ на один год и более. Приостановка реализации федеральных целевых программ может осуществляться в случае невыделения средств федерального бюджета на очередной финансовый год на реализацию программы. Так этим же постановлением на 2003 год приостановлена реализация 13 федеральных целевых программ (например, “Развитие почтовой связи”, “Развитие лесопромышленного комплекса”, “Создание технических средств связи, телевидения и радиовещания”, “Руда” и др.).

Кроме того, в настоящее время федеральные целевые программы могут прекращать свое действие или утрачивать статус самостоятельной федеральной целевой программы в случаях:

  • завершения срока их реализации (например, федеральная целевая программа “Развитие электронной техники в России на 1994-2000 годы”);
  • включения мероприятий программы в качестве подпрограмм, разделов или направлений в другие федеральные целевые программы (например, федеральная целевая программа “Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга” включена в качестве подпрограммы в федеральную целевую программу “Сохранение и развитие архитектуры исторических городов”);
  • объединения нескольких федеральных целевых программ в одну (например, федеральные целевые программы “Вакцинопрофилактика”, “Сахарный диабет”, АНТИ-ВИЧ/СПИД” после коренной переработки были включены в качестве подпрограмм в федеральную целевую программу “Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера”);
  • включения программ в межгосударственные программы (например, “Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в Содружестве Независимых Государств” включена в межгосударственную программу);
  • отказа государственного заказчика от реализации программы (например, Минсвя-зи России намерено обратится в Правительство Российской Федерации о прекращении реализации федеральной целевой программы “Российский народный телефон (1995-2004 годы)” (письмо от 11 апреля 2003 г. БА-П5-2546).

Вместе с тем, в настоящее время какого-либо обобщенного нормативно-правового документа, регламентирующего порядок и механизм прекращения реализации федеральных целевых программ, нет.

В действующем Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594) пунктом 36 предусматриваются лишь действия: "По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство Российской Федерации о целесообразности продолжения работ и финансировании программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ".

Кроме того, пунктом 31 постановления Правительства Российской Федерации от 20 марта 2003 г. № 165 (изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594) предусмотрено, что “В случаях, когда государственный заказчик в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных утвержденной программой, Минэкономразвития России с участием государственного заказчика, Минфина России и Минпромнауки России подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли финансирования указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы”.

Минпромнауки России (письмо от 7 мая 2003 г. № ВФ - 255/02) в целях реализации указанного пункта в соответствии с возложенными на него задачами будет осуществлять анализ привлечения средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на выполнение НИОКР федеральных целевых программ в рамках общего объема финансирования расходов на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, с учетом доли финансирования НИОКР из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Минфин России предложил сокращать долю финансирования программ за счет средств федерального бюджета, в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, только после рассмотрения докладов государственных заказчиков о реализации программы за отчетный год.

Таким образом решение о приостановлении или прекращении реализации федеральной целевой программы принимает Правительство Российской Федерации по предложению Минэкономразвития России, Минфина России, Минпромнауки России в случаях, когда по результатам экспертной проверки хода реализации федеральной целевой программы, проведенной Минэкономразвития России совместно с Минфином России и Минпромнауки России, или анализа информации по итогам ее реализации за отчетный год установлено:

  • что государственный заказчик в отчетном году не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий целевой программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных утвержденной программой;
  • невыполнение сроков реализации программных мероприятий;
  • нецелевое использование средств, выделяемых на реализацию программ.

Исходя из изложенного целесообразно внести в раздел 7 "Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения" действующего Порядка (отдельным пунктом) положение о санкциях, применяемых Правительством Российской Федерации в отношении федеральных целевых программ, в частности - приостановление и прекращение реализации.

 

Анализ итогов реализации федеральных целевых программ в 2002 году

В 2002 году проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и соответствующих решениях Правительства Российской Федерации в 2001-2002 годах.

Важными целями экономической, социальной и региональной политики государства, решаемой посредством федеральных целевых программ, являются:

  • обеспечение прогрессивных структурных сдвигов;
  • реформирование утяжеленной, ресурсоемкой, разбалансированной экономической структуры;
  • повышение общей конкурентоспособности российской экономики;
  • реализация ее преимуществ в условиях глобализации мировой экономики.

Основной результат проделанной в 2001-2002 годах работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета (136 – в 2001 году и 47 - в 2002 году), обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета (в 2001 году - 58,1 млрд. рублей, в 2002 году - 131,5 млрд. рублей), что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. Этому способствовало и то, что в 2002 году решением Правительства Российской Федерации прекращена реализация 19 федеральных целевых программ.

В результате более последовательного использования одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ в 2002 году была направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, направленных на совершенствование работы с федеральными целевыми программами, даны конкретные поручения по повышению эффективности их реализации:

  • принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263 "О внесении изменений и дополнений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", которым определены механизмы финансирования дирекций программ и введено понятие "руководитель федеральной целевой программы";
  • на заседании Правительства Российской Федерации 14 августа 2002 г. специально рассматривался вопрос о совершенствовании работы с федеральными целевыми программами и было отмечено, что одним из основных элементов оценки качества управления реализацией федеральных целевых программ должна стать углубленная оценка их результативности;
  • Правительством Российской Федерации одобрен подготовленный Минэкономразвития России макет (с соответствующими формами) доклада о реализации федеральных целевых программ в 2002 году.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2003 года № 165 введен ряд существенных положений, связанных с реализацией федеральных целевых программ. К числу важнейших относятся:

  • внесение положения о том, что в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфин России и Минпромнауки России вправе вносить в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли финансирования указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы;
  • уточнение функций государственного заказчика - координатора;
  • подробная регламентация необходимых сведений, которые должны включаться в состав раздела "Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы", включая конкретные показатели, применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы;
  • определение порядка продления срока действия программы;
  • определение порядка представления статистической отчетности о реализации федеральных целевых программ за прошедший год и ответственности в случае непредставления информации в срок, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

В рамках реализации положений данного постановления в Минэкономразвития России создан информационный Web - сервер ФЦП в системе Интернет в составе сайта Министерства с целью обеспечения более оперативного и четкого взаимодействия Минэкономразвития России с заинтересованными министерствами и ведомствами - государственными заказчиками федеральных целевых программ.

С целью координации работы федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков федеральных целевых программ в развитии вышеуказанного постановления в январе 2003 г. в Минэкономразвития России проведено межведомственное совещание, на котором определены основные направления совершенствования работы с федеральными целевыми программами в 2003 году.

В целом в 2002 году, проблемы, решаемые посредством реализации федеральных целевых программ, соответствовали основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

На реализацию программ Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" было предусмотрено 131,5 млрд. рублей, в том числе 28,8 млрд. рублей государственных капитальных вложений, 13,9 млрд. рублей - на НИОКР и 87,3 млрд. рублей - на работы, выполняемые по направлению "прочие нужды".

Величина бюджетных ассигнований в расчете на одну программу возросла с 0,43 млрд. рублей в 2001 году до 2,8 млрд. рублей в 2002 году.

По данным Главного управления федерального казначейства Минфина России, в 2002 году федеральные целевые программы профинансированы за счет федерального бюджета на сумму 137,8 млрд. рублей.

По сравнению с объемами финансирования, предусмотренными при утверждении программ, в 2002 году реально за счет средств федерального бюджета программы были профинансированы на 72%. Таким образом, принятые при утверждении программ объемы финансирования федеральных целевых программ, в 2002 году оказались за рамками бюджетных возможностей, что не обеспечило реализацию одного из важнейших критериев, которым определено, что сумма расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ.

Структура финансирования по направлениям из федерального бюджета в 2002 году, принятая при утверждении федеральных целевых программ, устанавливала долю финансирования государственных капитальных вложений в общих объемах финансирования программ около 60,0%. Доля затрат на НИОКР составляла 14,0%, а доля затрат по работам, выполняемым по направлению "прочие нужды" - 26,0%.

Фактическая структура финансирования программ по направлениям из федерального бюджета в 2002 году выразилась в следующем процентном соотношении: государственные капитальные вложения - 26,9%; затраты на НИОКР - 10,2%; работы, выполняемые по направлению "прочие нужды", - 62,9%.

Из этого следует, что в 2002 году не удалось выдержать структуру направлений финансирования из федерального бюджета, принятую при утверждении программ, ориентированную на приоритетное финансирование капитальных вложений, что снизило инвестиционную направленность программ и как следствие их результативность. Таким образом, не удалось обеспечить соответствие критерию, определяющего преобладание расходов на НИОКР и расходов капитального характера в структуре финансирования программ.

Высокая доля текущих расходов, направляемых из федерального бюджета на финансирование программных мероприятий в 2002 году, служит индикатором того, что часть важнейших проблем, решение которых предусматривалось реализовывать посредством инвестиций (например, финансирование прорывных высокоэффективных инвестиционных проектов), была вытеснена проблемами текущего характера, решение которых осуществлялось в рамках текущего финансирования министерств и ведомств -государственных заказчиков федеральных целевых программ.

В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программах отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других). Согласно пункту 3 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 тысяч минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. С учетом этого программы, в которых отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов, не имеют нормативной базы для их финансирования и должны быть в ближайшее время пересмотрены государственными заказчиками этих программ и скорректированы в установленном порядке. В противном случае инвестиционные объекты этих программ должны быть исключены из федеральной адресной инвестиционной программы в 2004 году.

В 2002 году государственными заказчиками для финансирования программ было привлечено около 400 млрд. рублей средств внебюджетных источников и 140 млрд. рублей средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 1 рубль из федерального бюджета было привлечено 3,7 рубля средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. В 2001 году указанный показатель составлял 2,6 рубля.

Таким образом, в 2002 году удалось повысить значимость средств федерального бюджета, как катализатора привлечения средств из других источников для финансирования федеральных программ.

Средства бюджетов субъектов Российской Федерации в 2002 году были направлены в основном на мероприятия, связанные с реализацией мероприятий, относящихся к текущей деятельности государственных заказчиков и на капитальные вложения. НИ-ОКР за счет указанного источника практически не финансировались.

Средства из внебюджетных источников в 2002 были направлены в основном на капитальное строительство.

По сравнению с объемами, предусмотренными в утвержденных программах, государственные заказчики допустили недофинансирование федеральных целевых программ в 2002 году за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на сумму более 990 млрд. рублей.

Например, Минэнерго России (государственный заказчик программы "Энергоэффективная экономика") провело недостаточную работу по привлечению внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. С учетом принятых обязательств при утверждении программы Минэнерго России не профинансировало в 2002 году программные мероприятия за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников на сумму около 514,0 млрд. рублей, в том числе - 483,0 млрд. рублей капитальных вложений.

Минсельхозом России по программе “Повышение плодородия почв” недофинансированы мероприятия программы из средств помимо федерального бюджета с учетом принятых обязательств принятых при утверждении программы на сумму 14 млрд. рублей. МЧС России соответственно недофинансировал мероприятия программы “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” на сумму 1,7 млрд. рублей. Минтранс России при утверждении программы “Модернизация транспортной системы” обязался привлечь в 2002 году более 224 млрд. рублей из внебюджетных источников. Фактически привлечено 104 млрд. рублей. Минатом России недофинансировал мероприятия программы “Ядерная и радиационная безопасность” из внебюджетных источников на сумму 148 млн. рублей.

Как положительный пример, можно привести Минздрав России, который выполнил в основном свои обязательства по финансированию программы “Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера”. На 1 рубль бюджетных средств было привлечено более 5 рублей средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. В Минздраве России создана дирекция, возглавляемая Министром, что видимо и является одной из основных причин эффективной работы по выполнению своих обязательств при реализации программы.

В 2002 году государственными заказчиками в установленном порядке проводились конкурсы (торги) по инвестиционным проектам, а также на поставки товаров и оказание услуг для государственных нужд, что, по их данным, обеспечивало экономию бюджетных средств. Так, по федеральной целевой программе "Модернизация транспортной системы" экономия бюджетных средств в результате размещения государственных заказов на конкурсной основе за 2002 год составила порядка 2,0 млрд. рублей.

В целом, итоги реализации федеральных целевых программ за 2002 год свидетельствуют, что пока не удалось минимизировать влияние ряда негативных факторов прошлых лет и переломить ситуацию в сторону полного финансирования программ из всех источников для достижения целей программ, поставленных при их утверждении.

Масштабность целей и задач, связанных с реализацией федеральных целевых программ, определяют необходимость проведения большого объема организационных, финансовых и технических работ, связанных с управлением программами, активизацией работы по привлечению для реализации программ средств помимо федерального бюджета и мониторингом хода выполнения программ.

Такие задачи могут решаться только при повышении ответственности государственных заказчиков за реализацию программ. В этих условиях качество их работы становится ключевым фактором, влияющим на эффективность программ. В ряде министерств накоплен положительный опыт такой работы.

В МПР России создан научно-координационный совет по реализации федеральной целевой программы " Экология и природные ресурсы России ", выполнение программных мероприятий рассматриваются на заседаниях коллегии МПР России, введена практика рассмотрения хода выполнения программных мероприятий в субъектах Российской Федерации в рамках оказания методической помощи работниками центрального аппарата территориальным органам Министерства, организован постоянно действующий семинар по программно-целевым методам управления в области природопользования и окружающей среды для участников программы.

Заслуживает внимания опыт Минкультуры России, где создана и эксплуатируется сетевая версия автоматизированной системы контроля за формированием, ходом и результативностью реализации федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" и ее подпрограмм. Система управления базой данных охватывает весь технологический процесс от регистрации заявок и формирования плана мероприятий до подготовки контрактов (договоров), соглашений, внесения изменений и корректировки плана, получения отчетности по всем источникам финансирования (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные источники).

МНС России с целью повышения эффективности использования средств, выделяемых из всех источников финансирования, получения объективных и оперативных данных по результатам реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов" разработан и утвержден "Порядок контроля за ходом реализации программных мероприятий". Указанным документом регламентированы формы, сроки, периодичность и структура представления отчетных материалов, установлена строгая вертикаль осуществления контроля. Ежеквартальный мониторинг за ходом реализации мероприятий позволит, по мнению МНС России, оперативно контролировать сроки их реализации, целевое и эффективное использование средств.

Минатом России разработал предложения по созданию механизма контроля и оперативного управления за реализацией подпрограммы "Ядерные технологии нового поколения" федеральной целевой программы "Национальная технологическая база". Схема управления подпрограммой утверждена руководством Минатома России.

Однако, работа государственных заказчиков, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, имеет недостатки.

Проведенный анализ отчетных материалов государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ в 2002 году показал, что:

  • в ряде случаев они подготовлены без учета требований, изложенных в нормативных документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами;
  • часть из них представлена с нарушением установленных Правительством Российской Федерации сроков. Так, МЧС России и Минсвязи России почти на месяц задержали представление в Минэкономразвития России свои материалы;
  • отсутствуют объективные данные и конкретные полученные результаты, позволяющие оценить эффективность реализации программ (программы “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники” - государственный заказчик Минпромнауки России, “Формирование установок толерантного сознания” - государственный заказчик Минобразование России);
  • по-прежнему отсутствует информация об эффективности расходования средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ;
  • не определена степень соответствия достигнутых результатов целям, поставленным при утверждении программ;
  • результаты не соотнесены с затратами, осуществленными на их реализацию, а также заданиями по вводу объектов, предусмотренными программами на 2001 год (программы “Экология и природные ресурсы” - государственный заказчик - МПР России, “Национальная технологическая база” - государственный заказчик - Мин-промнауки России);
  • имеет место недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованное™ результатов НИОКР (программа “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций” - государственный заказчик - МЧС России).

Анализ структуры финансирования федеральных целевых программ по приоритетам показал, что наиболее полно были профинансированы в 2002 году за счет всех источников приоритеты "Новая экономика" и "Развитие инфраструктуры" - 337 млрд. рублей и 150 млрд. рублей соответственно. Меньше всего средств было направлено по приоритету "Новое поколение", включающего программы по развитию образования, поддержке молодежи и улучшению положения детей .

Таким образом, отмечая слабую работу некоторых государственных заказчиков по финансированию мероприятий программ за счет других источников помимо федерального бюджета следует подчеркнуть, что Правительство Российской Федерации в основном выполнило свои обязательства по финансированию федеральных целевых программ в 2002 году. Государственные заказчики не выполнили в полном объеме свои обязательства по финансированию программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников и в соответствии с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 20 марта 2003 года № 165 объемы финансирования этих программ из федерального бюджета в 2004 году могут быть пропорционально сокращены.

 





наверх ^



обратная связь ProDemo © 2002 - 2004. All rights.